Mitte Februar hatten wir im Makronom eine Beitragsserie gestartet, in der verschiedene Ökonomen sich mit den Herausforderungen für die Wirtschaftspolitik und das Verhältnis von Markt und Staat im (Post-)Corona-Zeitalter befassen. Inzwischen sind im Rahmen der Serie zehn Beiträge erschienen – Zeit für eine (Zwischen-)Bilanz.
Die Autoren der Serie haben verschiedene Aspekte beleuchtet: die Entwicklung des Staatsverständnisses, die Aufgaben des Staates, die Verschränkung verschiedener staatlicher Ebenen, die Bedeutung einer amtlichen Statistik. Aber natürlich haben sie sich auch gefragt, was nach der Coronakrise kommt: Wie lässt sich die Staatsschuldenquote senken? Mit welchen Zielen sollte der Staat investieren? Welche institutionelle Gestaltung zwischen Markt und Staat ist für wirtschaftliche Tätigkeit vorstellbar? Wie lässt sich Verteilungsgerechtigkeit herstellen?
Staat als Notanker bei Katastrophen?
Einig sind sich alle Autoren, dass dem Staat im Ausnahmezustand der Coronakrise eine außergewöhnliche Rolle zukommt, eine Rolle, die nicht vorhersehbar und für (radikale) Marktliberale auch gar nicht vorstellbar war. Seit der Thatcher-Reagan-Ära hatte die Politik eher die Unzulänglichkeiten staatlichen Handelns betont und auf „Entstaatlichung“ gesetzt. In der Pandemie wird aber – auch von neoliberalen Protagonisten – gefordert, dass der Staat Unternehmen rettet und auch die makroökonomischen Folgen der Krise ausgleicht.
Diese Fokussierung auf den Staat allein in der Funktion als Retter sehen nicht alle positiv. Claus Leggewie plädiert dafür, „den Staat wiedereinzubringen, staatliche Funktionen also nicht nur als Notanker bei Katastrophen und Krisen zu würdigen, sondern ihren möglichen Beitrag zur aktiven Gestaltung einer nachhaltigen Wirtschaft und Gesellschaft herauszustreichen.“ Das sieht auch Gustav Horn so: Nachdem lange Zeit das düstere Bild eines wirtschaftlich dysfunktionalen Staates gezeichnet worden war, erlebte der Staat – auch schon während der Finanzmarktkrise – eine Wiedergeburt als wirtschaftlicher Stabilisator. Seine Aufgabe ist aber eher gestaltend, als Treiber innovativer Prozesse und eines gerechten Verteilens von Einkommen und Vermögen.
In der extremen Unsicherheit der Coronakrise gerät der Staat jedoch in ein Legitimationsdilemma, wie Richard Sturn konstatiert: Er muss handeln, bevor es zu katastrophalen Schäden kommt. Wenn aber diese Schäden noch nicht eingetreten sind, ist die politische Zustimmung zu kostspieligen Maßnahmen unwahrscheinlich. Um dies zu vermeiden, ist der Staat auf spezifisches Systemvertrauen angewiesen. Staatsskepsis darf nicht dazu führen, dass grundlegende Staatsaufgaben privatwirtschaftlich ausgelagert werden. Zudem sollte ein „starker“, auch allokativ handlungsfähiger Staat nicht nur reaktiv handeln, sondern eine zukunftsfähige Ordnung gestalten.
Nicht nur, aber vor allem in mit großer Unsicherheit einhergehenden Pandemie-Zeiten ist eine evidenzbasierte Politik unabdingbar. Diese benötigt statistische Informationen von hoher Qualität. Für Walter J. Radermacher ist dies nur im Rahmen einer amtlichen Statistik möglich, die neutrale Fakten zur Verfügung stellt: „Wenn die Infrastruktur der öffentlichen Statistik nicht modernisiert, auf neue Technologien ausgerichtet … und neue Terrains nicht erschlossen werden …, wird es parallele Infrastrukturen sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor geben, die ihre eigenen Standards entwickeln.“
Nach Jahrzehnten der Sparpolitik sieht Radermacher die amtliche Statistik in der Defensive. Um aber das Vertrauen in die Handlungsfähigkeit des Staates zu stärken, wäre hier eine Umkehr erforderlich. Der aktuell große Informationsbedarf sollte genutzt werden, um die Ressourcen für die die amtliche Statistik aufzustocken.
Zentrale oder dezentrale Regelung?
Michael Hüther vertraut auf den Staat vor allem als Retter in der Not: „Gerade auch für solche Fälle, die den Einzelnen und die spontane kollektive Rationalität überfordern müssen, werden Institutionen wie der Staat geschaffen.“ Wie sieht es aber mit der administrativen Wirksamkeit ganz praktisch aus? Wenn man genauer hinsieht, haben zentrale und dezentrale Ebenen in der Coronakrise, aber auch schon zuvor in der „Flüchtlingskrise“ und in der Bildungspolitik nicht sehr glücklich zusammengearbeitet. Es fehlte an bundeseinheitlicher Steuerung, Vernetzung und Infrastrukturlösungen, obwohl doch „gesamtstaatliche Herausforderungen nach gesamtstaatlicher Handlungsfähigkeit“ verlangen, so Hüther.
Subsidiarität funktioniert nur, wenn es an den Schnittstellen zwischen den einzelnen Ebenen nicht knirscht. Dafür ist die Europäische Union ein Beispiel. Eckhardt Wurzel plädiert zwar dafür, „den Vollzug gemeinschaftlicher Politik in gewissem Umfang nationalen oder regionalen Institutionen zu überlassen, statt neue Bürokratien auf EU-Ebene aufzubauen“. Tatsächlich gibt es aber auch innerhalb der EU Probleme an den Schnittstellen. So hängt hier der Erfolg ebenfalls oft wesentlich von der Effektivität nationaler Verwaltungen und Rechtsordnungen ab. Zudem helfen immer kleinteiligere Regulierungen nicht bei der Zielerreichung. Und auch die Akzeptanz leidet unter komplizierten Vorschriften.
Wie mit den Staatsschulden umgehen?
Der Staat hat in der Pandemie tatsächlich gerettet: Unternehmen vor der Insolvenz, die Gesamtwirtschaft vor dem Zusammenbruch. Diese Rettungspolitik hat eine mikroökonomische, aber auch eine makroökonomische Logik, finden Holger Sandte und Adalbert Winkler. Die mikroökonomische Hilfe für Unternehmen ist keine Subventionspolitik im klassischen Sinne, sondern eine (nachträgliche) Versicherungsleistung. Wenn aber die akute Krise überstanden ist, müssen mögliche Leistungen wieder nach strengeren Kriterien beurteilt werden. Auch die makroökonomische Stützung der Nachfrage muss nach der Krise auf den Prüfstand gestellt werden: Kommt es zu einem Konsumboom und steigt die Inflationsrate, wird sich der Staatshaushalt automatisch erholen, für die Preissteigerung ist die EZB zuständig. Wenn sich die privaten Ausgaben nach der Krise aber nicht erholen, darf die Finanzpolitik nicht restriktiv wirken. Für die Politik würde es dann schwierig, die Staatsverschuldung abzubauen.
Auf welchen Wegen die öffentliche Verschuldungsquote abgebaut werden kann, schildert Helmut Reisen: Am einfachsten geht dies, wenn es nach der Krise zu einem Boom kommt. Liegen die Zinsen für Staatsanleihen unter dem nominalen Wirtschaftswachstum, sinkt die Staatsschuldenquote automatisch. Ebenso wirkt eine steigende Inflationsrate kurzfristig, da die Anleihegläubiger von Altschulden real weniger Zinsen und Tilgung erhalten. Hebt die Zentralbank die Zinssätze für Staatsanleihen bei Inflation nicht an, sondern belässt sie auf einem Niveau unterhalb des Marktzinses dann profitiert der Staat von dieser finanziellen Repression.
Ein Schuldenerlass oder Ausfall der Rückzahlung von Staatsanleihen dürfte sich dagegen negativ auf die Reputation der betroffenen Länder auswirken und deren Verschuldungsfähigkeit schwächen. Die Ausgabe von ewigen Anleihen ist laut Reisen ebenfalls schwierig, da der zu bestimmende Zinssatz mit großen Unwägbarkeiten behaftet ist. Gelingt es nicht, die Staatsverschuldung automatisch zu reduzieren, ist Austerität erforderlich, die Senkung der Staatsausgaben oder die Anhebung der Steuern mit dem Ziel, einen Überschuss im Primärhaushalt zu erlangen. Allerdings wird es nach Reisens Berechnungen in vielen EU-Staaten sehr lange dauern, bis eine Schuldenquote von 60%, wie als Maastricht-Kriterium festgesetzt, erreicht werden kann. Insofern geht Reisen davon aus, dass das Maastricht-Kriterium nach der Covid-Pandemie jegliche Glaubwürdigkeit und damit Bindung verlieren wird.
Wirtschaftspolitik nach der Corona-Krise
Der Staat hat in der Coronakrise wichtige Aufgaben übernommen. Dies ist uneingeschränkt Konsens. Aber ein starker Staat muss auch für zukünftige Aufgaben ertüchtigt werden. Dazu gehört die staatliche Förderung von Innovationen, der Ausbau einer dafür notwendigen Infrastruktur, aber auch der Schutz vor den Risiken der Globalisierung und die Sicherung einer gerechten Einkommens- und Vermögensverteilung.
In der Coronakrise wurde aber ebenfalls deutlich, wieviel der Staat leisten kann. Auch die Klimapolitik erkennen viele der Autoren als eine der wesentlichen staatlichen Aufgaben nach der Coronakrise. Tom Krebs sieht den modernen Staat auf „Zukunftsmission“, wenn dieser gezielt die Nachfrage nach ökologisch nachhaltigen Zukunftsprodukten stärkt – so beispielsweise indem er die Nutzung wasserstoffgetriebener Züge oder die Verwendung von grünem Zement im öffentlichen Straßen- und Wohnungsbau fördert – , wenn er die notwendige öffentliche Infrastruktur schafft und aktiv die soziale Partnerschaft durch die Stärkung solcher Instrumente wie der Mitbestimmung oder durch die Anhebung des Mindestlohns unterstützt.
Tatsächlich ist aber das Denken in den Dimensionen Staat und Markt zu undifferenziert. Staatstätigkeit wird allenfalls als Reparaturbetrieb für „Marktversagen“ akzeptiert, meint Sebastian Thieme. Die Möglichkeit dezentral organisierter Wirtschaftstätigkeit beispielsweise in genossenschaftlicher Organisation wird dabei nicht in den Blick genommen. Wirtschaft kann aber viel breiter und bunter gedacht werden, etwa in „verschiedenen Wirtschaftsformen, Sphären sowie Mischungen zwischen gemeinschaftlichen und marktwirtschaftlichen“ Organisationen. Auch dies zu fördern ist eine Aufgabe für die Wirtschaftspolitik nach der Coronakrise.
Fazit
Im Wesentlichen haben sich die Autoren mit der Funktion des Staates als „Retter“ beschäftigt. Fast alle sind aber auch der Auffassung, dass ein starker und moderner Staat für die Zukunft zu ertüchtigen ist. Er kann nicht allein auf die Aufgabe reduziert werden, als Notanker in einer Katastrophensituation zu dienen, sondern er muss Klimapolitik gestalten und aktiv in Innovation und Bildung investieren.
Das Vertrauen in den Staat geht nicht verloren, wenn es gelingt, die Bürgerinnen und Bürger gleichmäßiger am Wohlstand teilhaben zu lassen. Eine gerechtere Einkommens- und Vermögensverteilung ist dafür unabdingbar. Der Staat muss aber auch dafür sorgen, dass die Politik evidenzbasiert vorgehen kann, indem statistische Informationen in hoher Qualität bereitgestellt werden. Wo es zwischen den verschiedenen Staatsebenen noch knirscht, müssen u.a. durch eine bessere Ausstattung mit digitaler Infrastruktur Hürden abgebaut werden. Apropos digitale Infrastruktur: Während sich unsere Corona-Serie langsam ihrem (vorläufigen) Ende nähert, werden wir im April eine neue Serie beginnen, die sich um die Fortschritte und Probleme mit der Digitalisierung in Deutschland dreht.
Zur Autorin:
Susanne Erbe ist Redakteurin beim Makronom. Bis Ende 2020 war sie stellvertretende Chefredakteurin der Zeitschrift Wirtschaftsdienst. Auf Twitter: @susanneerbe
