Wie wird die nächste Stufe der Globalisierung aussehen?

Die Corona-Krise hat noch einmal überdeutlich gemacht: Die Welt ist verbunden. Deutlich wurde aber auch, wie fragil die Globalisierung ist. Grenzen wurden geschlossen, Lieferketten zerbrachen, die Produktion ging zurück, wichtige Nachfrager fielen aus und dringend benötigte Güter und Vorprodukte konnten und können teilweise weiterhin nicht lokal beschafft werden. Prompt forderten Kritiker, man solle die Produktion aus fernen Ländern zurück nach Hause holen. Schon vor der Pandemie war die „America First“-Politik von Donald Trump dafür ein Beispiel.

Wie hat sich die internationale Arbeitsteilung entwickelt?

Die Theorie lehrt uns, dass jedes Land vom Außenhandel profitiert, wenn sich seine Faktorausstattung (Arbeit, Kapital, Boden einschließlich der Rohstoffe) von anderen Ländern unterscheidet (um die Darstellung einfach zu halten, sei hier nur der Güterhandel betrachtet). Und selbst bei gleicher Ausstattung kann sich Außenhandel lohnen, wenn sich Länder spezialisieren und Skaleneffekte nutzen. Langfristig können sich die Löhne und Renditen durch den Handel international angleichen. Die Realität ist natürlich viel komplexer und auch die Annahmen der Theorie sind selten voll erfüllt.

Der internationale Handel hat sich seit dem Zweiten Weltkrieg explosiv entwickelt. 1948 trat das GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) in Kraft und wurde 1995 von der Welthandelsorganisation WTO abgelöst, die mittlerweile 164 Mitglieder hat und wesentlich zum Abbau von Zöllen beitrug. So sank das handelsgewichtete Zollniveau aller Produkte von 14,1% im Jahr 1990 auf 4,6% in 2015. Seit 2005 fällt auch die Textil- und Bekleidungsindustrie unter die normalen Regeln der Welthandelsorganisation. Zuvor hatte das Textil-Abkommen den Handel durch einzuhaltende Importquoten stark beschränkt. Zudem haben die Schaffung eines Binnenmarktes in Europa, der Zusammenbruch des Ostblocks und die Osterweiterung der Europäischen Union wesentlich zur Ausweitung des Handels beigetragen. Massiv unterstützt wurde die Expansion durch sinkende Transportkosten: In konstanten Preisen sank der Index für Seefrachtkosten von 100 (1930) auf 35 (1998). Er nahm von diesem niedrigen Niveau nach Daten des Verkehrsministeriums von 85,2 (2000) auf 100,6 (2018) wieder etwas zu und dürfte seitdem – aktuell durch die Containerknappheit –weiter gestiegen sein.

Die globalen Warenexporte expandierten real von 1960 bis 2019 auf das Zwanzigfache, die Warenproduktion wuchs dabei nur auf das 7,5fache. Entsprechend stieg die globale Exportquote von 9,3% (1970) auf 21,5% (2019). In und nach der Finanzkrise 2008 hat sich der Prozess verlangsamt und war zeitweise sogar rückläufig. Wie sich die regionale Struktur des Welthandels geändert hat, zeigt der Aufstieg Chinas, dessen Anteil an den globalen Güterexporten sich von 0,9% (1948) auf 13,6% (2019) ausweitete, während die Bedeutung der USA im gleichen Zeitraum von 21,6% auf 9% zurückging.

Welche Bedeutung haben globale Lieferketten?

Die globalen Güterexporte entfielen im Jahr 2019 zu 70% auf Verarbeitete Produkte. Zum Teil enthalten sie selbst im Ausland hergestellte Vorprodukte, weshalb die globalen Exporte überschätzt werden dürften, da Güter oft in einer Vielzahl von Produktionsstufen und einer Vielzahl von Standorten produziert werden und in jeder Stufe etwas Wert hinzugefügt wird.

Lieferketten ergeben sich sehr einfach, wenn Güter auf verschiedenen Produktionsstufen dort hergestellt werden, wo dies am billigsten möglich ist. „Am billigsten“ impliziert, dass die Produktion zu den jeweils nationalen Gesetzen erfolgt, zu den ortsüblichen Arbeitsbedingungen, den lokalen Löhnen und Umweltnormen. Hier wirken sich Unterschiede in der Internalisierung negativer externer Effekte bei der Produktion aus. Die aktuelle Diskussion zum Carbon Leakage zeigt, dass globale Lieferketten auch bedeuten, dass negative externe Effekte exportiert werden können, um in Ländern mit strengerer Gesetzgebung nicht eingepreist werden zu müssen.

Wenn die Produktion global verzahnt ist, muss die Just-in-Time-Mechanik reibungslos funktionieren und die Vertragsparteien müssen sich aufeinander verlassen können. Dann kann auch die Lagerhaltung auf ein Minimum reduziert und so wieder Kosten gespart werden. Weltweit überqueren ca. 20% der Wertschöpfung Grenzen, in der EU ist der exportbedingte Wertschöpfungsanteil mit 28% deutlich höher, in Deutschland liegt er bei 31%, wie ein Team um Lisandra Flach auf der Basis von OECD-Inter-Country-Input-Output-Tabellen für 2015 errechnet hat.

Abhängigkeiten im Außenhandel?

Aufgrund dieser Verflechtungen wird oft befürchtet, dass sich einzelne Staaten in eine Abhängigkeit von der Produktion in fernen Ländern begeben. Tatsächlich aber spielt sich der Außenhandel zu einem überwiegenden Teil regional ab: So ist die wichtigste Handelsregion Deutschlands im Warenhandel Europa, in das 2019 68,2% der deutschen Exporte gingen. Das BMWi hat errechnet, dass insgesamt 28% der deutschen Arbeitsplätze vom Export abhängen, im Verarbeitenden Gewerbe sogar 56%.

Im Durchschnitt sind die Abhängigkeiten von einzelnen Ländern gering. Allerdings kommt es bei einzelnen Produkten zu kritischen Situationen. In der Corona-Zeit erwiesen sich hier medizinische Produkte als besonders sensibel. Aber auch schon zuvor wurden kritische Wertschöpfungsketten in der pharmazeutischen Produktion festgestellt, deren Wirkstoffe häufig aus China importiert werden. Bei Produktionsausfällen kommt es dann zu Lieferengpässen bei wichtigen Arzneimitteln – eine Tendenz, die sich in den letzten Jahren verschärft hat.

Die gegenwärtige Chipkrise, die sich unter anderem in der Autoindustrie in Produktionseinstellungen aufgrund akuten Mangels an elektronischen Vorprodukten äußert, ist wohl eher durch die unsichere Produktionsplanung in der Corona-Pandemie verursacht, zeigt aber auch Lieferabhängigkeiten: Südkorea, Taiwan und die USA sind die größten Hersteller von Mikrochips. Deutschland und Europa haben in diesem Bereich in den letzten Jahren auf den Import und nicht auf eine eigene Produktion gesetzt. Aktuell laufen Anstrengungen, hier wieder – auch mit staatlicher Förderung – aufzuholen, wie beispielsweise die gerade eröffnete Mikrochip-Fabrik von Bosch in Dresden zeigt.

Natürlich gibt es auch Abhängigkeiten bei Rohstoffen. Kritisch sind unter anderem Rohstoffe für die High-Tech-Produktion. Hier gehört China zu den wichtigen Produzenten, wie z.B. bei seltenen Erden. Aber auch Südafrika, Chile, Australien und die Demokratische Republik Kongo sind wichtige Rohstoffexporteure. Für die Energieversorgung Deutschlands steht Russland an erster Stelle und kann auch dadurch noch bedeutender werden, dass für den Transport infrastrukturelle Voraussetzungen geschaffen werden müssen und die entsprechenden Zulieferer Monopolstatus erhalten. 2019 entfielen auf Russland 50% der Gasimporte Deutschlands und auch bei Erdöl war Russland mit ca. einem Drittel der dominante Lieferant.

Abhängigkeiten bestehen aber nicht nur bei den Zulieferern. Sie sind genauso gravierend in Hinblick auf die Abnehmer von Produkten, wie am Beispiel des deutschen Chinahandels deutlich sichtbar wird. Nachdem 2007 noch deutsche Produkte im Wert von 29,9 Milliarden Euro nach China gingen, waren es 2020 bereits 95,9 Milliarden bzw. 7,2% der gesamten deutschen Exporte. China war 2019 das drittwichtigste Bestimmungsland für deutsche Exporte nach den USA und Frankreich und das wichtigste Ursprungsland für deutsche Importe. Deutschland ist aber auch mit Abstand Chinas größter europäischer Handelspartner.

Wer sind die Gewinner, wer die Verlierer?

Außenhandel führt langfristig zu strukturellen Veränderungen. Wenn Güter in anderen Ländern billiger hergestellt werden können, leidet die Industrie, die sich der Importkonkurrenz ausgeliefert sieht. Dies konnte sehr gut an der Textilindustrie beobachtet werden, deren Produktion sich zunehmend in asiatische Länder verlagerte, nachdem die Handelsbarrieren durch das Textilabkommen beseitigt wurden. Damit verschwanden Arbeitsplätze an den ursprünglichen Standorten. Es wuchsen aber andere Industriezweige, die von der wachsenden globalen Nachfrage profitierten (in Deutschland die Kfz-Industrie und der Maschinenbau).

Theoretisch verbessert der Außenhandel den globalen Einsatz ungleich verteilter Ressourcen. Das lässt erwarten, dass es auch zu einem Ausgleich der Faktorentlohnung kommt und damit beispielsweise, dass die Löhne für weniger qualifizierte Arbeitskräfte in den Industrieländern sinken. Wenn aber die Volkswirtschaft insgesamt an Wohlstand gewinnt, muss es Mechanismen geben, die diese Arbeitskräfte entschädigen – oder die in den Industrieländern für eine im Durchschnitt bessere Qualifizierung sorgen.

Ob sich in diesem Prozess auch die globale Einkommensverteilung durch die Ausweitung des Welthandels angeglichen hat, wird unterschiedlich bewertet. Im Durchschnitt profitiert haben die asiatischen Staaten, in denen das Pro-Kopf-Einkommen von 1960 bis 2000 um ein Vielfaches gestiegen ist. Eine Weltbank-Studie aus dem Jahr 2015 bestätigt, dass vor allem die asiatischen Einkommensbezieher von der Globalisierung profitiert haben. Doch es gibt auch Außenhandelsexperten wie etwa Dani Rodrik, die dies kritisch sehen:

„Wenig überraschend waren die größten Profiteure der Globalisierung Länder wie China, die um die offiziellen Regelungen einen Bogen machten und nach ihrer eigenen Pfeife tanzten.“

Wie weiter mit der Globalisierung?

Wer nun die nächste Stufe der Globalisierung bestimmen wird, ist noch offen – genau so, wer von ihr profitiert. Und wer kann überhaupt welche Maßnahmen ergreifen? Unternehmen oder Verbraucher, Regierungen oder die globale Gemeinschaft?

• Einmal angenommen, jedes Land würde ökonomisch von der Globalisierung profitieren, hätten alle ein Interesse an ihr. Allerdings ist es sehr schwer zu messen, wer genau wie sehr von der Globalisierung profitiert – und wer nicht. Wenn es klar definierte Branchen in den Industrieländern gibt, die kurzfristig zu den Verlierern gehören, lässt sich auch leicht Misstrauen gegenüber der Globalisierung säen, wie es Trump und anderen ja durchaus gelang. Gefördert wird die Globalisierung – nachdem die WTO keine Abkommen mehr zustande bringt – durch regionale Freihandelsabkommen. Widerstände vor allem gegen nicht direkt auf den Handel bezogene Kritik (wie etwa gegen die politische Regulierungen torpedierenden Investitionsschutzabkommen) haben häufig dazu geführt, dass Freihandelsabkommen nicht zustande kamen: TTIP zwischen der EU und den USA scheiterte 2016, Ceta zwischen der EU und Kanada trat zwar 2017 in Kraft, ist aber noch nicht von allen EU-Staaten ratifiziert, das Abkommen zwischen der EU und dem Mercosur steht aus ökologischen Gründen in der Kritik. Die „Regional Comprehensive Economic Partnership“ (RCEP) mit Staaten des asiatischen Raums (ohne Indien) konnte aber auf Betreiben Chinas Ende 2020 abgeschlossen werden. Verantwortlich sind hier die einzelnen Regierungen, die über das Zustandekommen von Vereinbarungen abstimmen.
• In der Corona-Krise wurde deutlich, dass es trotz der Vielfalt der Zulieferer einzelne Produkte gibt, deren Fehlen zu Stockungen der gesamten Produktion führen kann. Die Konsequenz „Rückbau der Lieferketten“ würde wohl sehr teuer, die Ausweitung der Lagerhaltung wäre dann eine billigere Lösung und auch die Diversifizierung der Zulieferer stärkt die Resilienz gegenüber Störungen. Diese Entscheidungen müssen die Unternehmen treffen, bei Produkten, die für die allgemeine Sicherheit relevant sind, auch die Regierungen.
• Schwieriger zu lösen sind Abhängigkeiten von Rohstoffen. Rohstofflieferungen lassen sich nicht leicht diversifizieren. Nicht einfach sind hier Sanktionen zu bewerten, die beispielsweise Nord Stream 2 stoppen sollen, aber Erdöllieferungen aus Russland gar nicht in den Blick nehmen. Die Unterstützung von alternativen Wirtschaftsbeziehungen wäre eine staatliche geopolitische Aufgabe. Als Alternative muss die Entwicklung von substituierenden Technologien vorangetrieben sowie die Kreislaufwirtschaft z.B. zum Recycling von seltenen Erden ausgebaut werden.
• Für die globale Durchsetzung von Arbeitnehmerrechten ist die Internationale Arbeitsorganisation ILO zuständig. Allerdings setzt diese bei einer Verletzung von Kernarbeitsnormen eher auf Dialog und nicht auf harte Sanktionen. Auch die WTO engagiert sich hier nicht. Gegen die Verletzung von Arbeitnehmerrechten, gegen Kinder- und Zwangsarbeit und die Schädigung der Umwelt bei der Produktion von gehandelten Gütern sollten aber Unternehmen Sorgfaltspflichten auferlegt werden. Das deutsche Lieferkettengesetz nimmt dabei Großunternehmen in die Pflicht, das im Rahmen ihrer Kompetenzen Mögliche zu tun, um die „Verletzung einer geschützten Rechtsposition oder einer umweltbezogenen Pflicht, menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken oder Verletzungen“ abzustellen. Sie sind verpflichtet, ihre Bemühungen zu dokumentieren. Auf Selbstverpflichtungen oder das Verhalten der Verbraucher zu setzen, hat sich in der Vergangenheit nicht als erfolgreich erwiesen.
• Anders als in den früheren Globalisierungsphasen ist die Klimapolitik nicht nur ein Randthema. Und die Problematik, dass Länder mit schmutzigerer Technologie ihre komparativen Kostenvorteile bei allgemein emissionsintensiveren Handelsgütern sehen und bei verbesserten Exportmöglichkeiten zusätzliche Ressourcen in deren Produktion verlagern, kann eigentlich nur global gelöst werden. Hier kommen zunächst globale Vereinbarungen wie das Pariser Klimaabkommen in den Sinn. Aber auch „Alleingänge“ wie das auf EU-Ebene verstärkt diskutierte Konzept eines CO₂-Grenzausgleichs kämen infrage. Als weitere Lösung bietet sich auch die Aufnahme von ökologischen Regulierungen als Nebenbestimmungen in regionalen Handelsabkommen an. Bisher ist dies aber eher selten passiert. Grundsätzlich stellt sich hier die Frage, inwieweit ärmere Länder benachteiligt werden und ob diese handelsrelevanten Maßnahmen tatsächlich Klimazielen dienen oder lediglich als getarnter Protektionismus wirken.

Ein Fragenkatalog

Alles in allem lässt sich wohl sagen, dass wir mindestens den Anfang einer neuen Globalisierungsstufe erleben – nicht unbedingt mit Blick auf eine erneute Steigerung des globalen Handelsvolumens, sondern auf dessen Gestaltung. Für uns ist dies Grund genug, das Thema in einer neuen Makronom-Serie aus verschiedenen Blickwinkeln zu betrachten. Dabei wollen wir unter anderem folgende Fragenkomplexe beantworten:

• Mit welchen Ländern darf Handel getrieben werden? Hier wird ein Regelwerk von Kriterien vermisst, dass es den betroffenen Regierungen ermöglicht abzuwägen, ob es beispielsweise ihr Erdöl lieber aus Libyen, aus Saudi-Arabien oder aus Russland beziehen sollte.
• Genauso schwierig ist es, mit der zunehmenden Bedeutung Chinas umzugehen. Verbieten es die Menschrechtsverletzungen dort, mit China Handel zu treiben? Gebietet der Schutz der eigenen Sicherheit, keine Technologie aus China zu importieren?
• Wo sind rote Linien einzuziehen, wenn es um Arbeitsbedingungen und Löhne in den Herkunftsländern geht? Wie sollten Kernarbeitsnormen durchgesetzt werden? Wäre es realistisch, Verbraucher stärker dafür zu sensibilisieren, auf klimaschädliche und menschenrechtsverletzende Produkte zu verzichten? Gibt es „saubere“ Produkte überhaupt in allen Bereichen? Reicht ein (dieses) Lieferkettengesetz aus? Und hat es überhaupt genügend Durchschlagskraft?
• Welche Maßnahmen eignen sich, um unter Beachtung von Fairness globale Umweltnormen durchzusetzen? Eignen sich Sanktionen und Strafzölle, um Menschrechte durchzusetzen?
• Wie lässt sich die Akzeptanz der Globalisierung auch in den reicheren Ländern fördern? Mit welchen Instrumenten müssen/sollten Globalisierungsverlierer entschädigt werden?
• Welche Akteure können die Maßnahmen am effizientesten durchführen? Und auf welchen Ebenen sollte dies geschehen?
• Um alle Länder gleichermaßen von den Vorteilen der Handelsabkommen profitieren zu lassen, wäre es sicher sinnvoll, die WTO wieder in Gang zu bringen. Wie sollte eine Reform der WTO gestaltet werden?
• Und zuletzt aber nicht letztens: Inwieweit folgen Handelsströme einzig den ökonomischen Erfordernissen – oder dominieren geopolitische Ziele einen nicht unbeträchtlichen Teil der Handelsbeziehungen?

Wie schon unsere vorherigen Serie zur Wirtschaftspolitik im Post-Corona-Zeitalter und zur Digitalisierung wird auch die Globalisierungsserie einen „offenen“ Charakter haben: Wir haben bereits einige AutorInnen für verschiedene Beiträge gewinnen können. Es besteht aber die Möglichkeit, noch eigene Akzente zu setzen oder mit Repliken auf bereits erschienene Beiträge zu reagieren. Themenvorschläge schicken Sie bitte an [email protected].

Zur Autorin:

Susanne Erbe ist Redakteurin beim Makronom. Bis Ende 2020 war sie stellvertretende Chefredakteurin der Zeitschrift Wirtschaftsdienst. Auf Twitter: @susanneerbe