Strukturreformen

Zwischen Dämonisierung und Glorifizierung

Die sogenannten „Strukturreformen“ sind in der Eurokrise zu einem politischen Kampfbegriff verkommen. Während die einen sie als Allheilmittel feiern, sind sie für andere so etwas wie das inoffizielle Ökonomie-Unwort des Jahrzehnts.

Ist diese Struktur reformbedürftig? Foto: Toshiyuki IMAI via Flickr (CC BY-SA 2.0)

Strukturreformen – ein Wort, das aus dem Wortschatz vieler Politiker kaum noch wegzudenken ist. Fragt man etwa Angela Merkel, Wolfgang Schäuble oder Vertreter der Deutschen Bundesbank, warum das Wirtschaftswachstum in der Eurozone auch nach der Krise immer noch enttäuscht oder warum die Arbeitslosigkeit in einigen südlichen Mitgliedstaaten noch immer auf extrem hohen Niveau liegt, ihre Antwort kommt an dem Begriff „Strukturreformen“ nicht vorbei. EZB-Präsident Mario Draghi lässt momentan ebenfalls kaum eine Gelegenheit aus, um die Wichtigkeit von Strukturreformen zu betonen. Auch im Abschluss-Kommunique des jüngsten G20-Gipfels wird auf die Notwendigkeit von Strukturreformen verwiesen.

So oft der Begriff verwendet wird, so selten wird allerdings erklärt, was damit überhaupt gemeint ist. Kaushik Basu, der bald aus dem Amt scheidende Chef-Ökonom der Weltbank, hat diese Problematik einmal sehr pointiert beschrieben:

Definition

Tatsächlich gibt es keine allgemein anerkannte Definition des Wortes „Strukturreform“. Klassischerweise versteht die Wissenschaft unter dem Begriff Reformen auf dem Arbeits- oder Gütermarkt, die die längerfristigen marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen signifikant verändern. Typische Beispiele für Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt sind etwa eine Reduzierung der Arbeitslosenleistungen mit dem Ziel, die Anreize zur Stellensuche zu erhöhen, oder die Deregulierung von Arbeitsverträgen, die es Betrieben einfacher macht, ihre Beschäftigten zu entlassen. Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt können jedoch auch Reformen sein, die die Partizipation von unterrepräsentierten Gruppen fördern.

Die Europäische Kommission bietet eine umfassende Datenbank an, die die Arbeitsmarktreformen in allen EU-Staaten der Jahre 2000 bis 2014 auflistet. Insgesamt haben die EU-Staaten in diesem Zeitraum 3.881 Reformen durchgeführt. Der folgende Chart illustriert die Aufschlüsselung dieser durchgeführten Reformen nach Ländern.

Quellen: Labour Market Reforms Database der EU-Kommission, eigene Berechnungen

Ein genauerer Blick in die EU-Datenbank offenbart, dass es sich bei Strukturreformen aber nicht zwangsläufig um deregulierende Maßnahmen handeln muss – so war die wohl bekannteste Strukturreform in Deutschland während der laufenden Legislaturperiode die Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes zum 1. Januar 2015, die ebenfalls in der Datenbank aufgelistet ist.

Wenn von Strukturreformen auf dem Gütermarkt gesprochen wird, ist dagegen meist Deregulierung gemeint. Die Idee dahinter folgt dem klassischen volkswirtschaftlichen Ansatz der “vollständigen Konkurrenz” bzw. des “vollkommenden Wettbewerbs”: Der Marktzugang für neue Firmen muss möglichst einfach gestaltet sein (sprich: geringe Anzahl von Regularien) damit keine Monopolstrukturen entstehen können und optimale Wettbewerbsbedingungen vorherrschen. Dies schließt auch die Deregulierung des Außenhandels mit ein.

Gütermarktreformen, die den Wettbewerb unter Firmen stärken sollen, sind beispielsweise ein großer Bestandteil der Rettungsprogramme für Griechenland. Konkret geht es dabei etwa um Reformen im Energiesektor. Während der deutsche Markt für Elektrizität und Gas im OECD-Vergleich einer der am wenigsten regulierten ist, ist der Markt in Griechenland einer der reguliertesten in der OECD. Die Folge sind überdurchschnittlich hohe Gas- und Elektrizitätskosten für die Industrie. Um mehr Wettbewerb zuzulassen, musste der größte griechische Energieversorger Dimosia Epichirisi Ilektrismou (zu 51% in Staatsbesitz) versprechen, seinen Marktanteil von 92% (März 2016) bis 2020 auf 50% zurückzufahren.

Auf dem Gasmarkt wurden Reformen implementiert, die es dem Endverbraucher erleichtern sollen, aus einer Mehrzahl von Versorgern auswählen zu können. Sinkende Preise für Gas und Elektrizität sollten die Wettbewerbsfähigkeit der griechischen Unternehmen steigen lassen. Die OECD schätzt den Zuwachs des griechischen BIP innerhalb der nächsten 10 Jahre auf zusätzliche 4,4 Prozentpunkte, sollten alle im Memorandum of Understanding (August 2015) verabredeten Gütermarktreformen auch tatsächlich umgesetzt werden.

Notwendigkeit

Die Notwendigkeit von Strukturreformen ist in Europa aber nicht nur dem individuellen nationalen Reformbedarf geschuldet. Zunächst ist da die in der Eurozone vorherrschende Konstellation von Geld- und Fiskalpolitik. Als Antwort auf eine Rezession wie wir sie etwa in den Jahren nach 2008 hatten, hilft in der Theorie eine Stimulierung der Nachfrage durch eine antizyklische Fiskalpolitik in Kombination mit einer expansiven Geldpolitik. Letzteres geschieht gerade durch die EZB, die ihre Leitzinsen auf ein Rekordtief gesenkt und ein umfassendes Anleihenkaufprogramm (QE) gestartet hat.

Die nicht-expansive Fiskalpolitik hat negative Konsequenzen für die Leistungsfähigkeit der Geldpolitik

Eine Stimulierung der Nachfrage ist jedoch wegen der stark angestiegenen öffentlichen Schuldenstände in der Eurozone je nach Lesart entweder aufgrund des EU-Stabilitätspakts nur sehr bedingt möglich und/oder – so etwa die Position der deutschen Bundesregierung – nicht wünschenswert. So oder so: Die nicht-expansive Fiskalpolitik hat in jedem Fall negative Konsequenzen für die Leistungsfähigkeit der Geldpolitik – der sogenannte „monetäre Transmissionsmechanismus“, also die Übertragung der Geldpolitik auf Finanzsektor und Realwirtschaft, ist gestört.

In der Summe schafft es die EZB alleine nicht, das Wirtschaftswachstum in der Eurozone ausreichend anzukurbeln. Aufgrund dieser Situation sehen Politiker wie Schäuble oder Merkel den einzigen Ausweg in der Stärkung der Angebotsseite – womit wir bei den Strukturreformen wären.

Konvergenz

Auch gibt es einen besonderen Bedarf für Strukturreformen in einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) wie der europäischen. So sind viele Experten der Meinung, dass die Krise deutlich gemacht habe, dass einige Politikbereiche der Mitgliedstaaten, zum Beispiel Arbeitsmärkte und Sozialsysteme, in der Eurozone nicht genügend „konvergiert“ – also aneinander angepasst – sind, um auf Dauer eine gemeinsame Währung zu beherbergen.

Verschieden hohe Mindestlöhne und Sozialstandards haben dazu geführt, dass die Auswirkungen der Krise unter den Mitgliedstaaten teils sehr unterschiedlich waren und gerade in den besonders betroffenen Ländern zu sozialen Verwerfungen geführt haben. So ist die Anzahl der von Armut bedrohten Personen in Spanien seit 2007 um 20 % gestiegen, in Deutschland dagegen etwa gleichgeblieben.

Strukturreformen sind in einer WWU daher auch notwendig, um einen Konvergenzprozess in bestimmten Politikbereichen einzuleiten, damit sich die Lasten der nächsten Rezession gleichmäßiger auf die Mitgliedstaaten verteilen. Genau dies versucht die Europäische Kommission momentan mit ihrem Vorstoß einer „Europäischen Säule sozialer Rechte“ (ESSR). Anhand verschiedener Benchmarks im Bereich der Beschäftigungs- und Sozialpolitik soll eine „Aufwärtskonvergenz“ zwischen den Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten initiiert werden. „Aufwärtskonvergenz“ bedeutet dabei, dass keine Standards abgesenkt, sondern ausschließlich niedrigere Standards in Richtung des Spitzenniveaus angepasst werden sollen. Aktuell bereiten die EU-Mitgliedstaaten umfassende Stellungnahmen zum ESSR-Entwurf vor. Diese dienen der Kommission als Grundlage für Initiativen (z.B. in der Form von Ratsempfehlungen), die sie voraussichtlich Anfang 2017 vorstellen wird.

Des Weiteren machen globale Megatrends Anpassungen auf dem Güter- und Arbeitsmarkt notwendig. Seit einigen Jahren ist in den G7-Staaten ein signifikanter Rückgang des Produktivitätswachstums der Arbeit erkennbar. Dies könnte verheerende Auswirkung auf das Wirtschaftswachstum haben, sollten die Regierungen nicht mit entsprechenden Reformen gegensteuern, die das Produktivitätswachstum wieder ankurbeln. Zusätzlicher Reformbedarf ergibt sich außerdem aus dem demographischen Wandel und der zunehmenden Digitalisierung der Arbeitswelt. Der Begriff „Strukturreformen“ wird uns also sehr wahrscheinlich auch noch in Zukunft begleiten.

Auf das Timing kommt es an

Ob Strukturreformen jedoch positive oder negative Effekte auf die Wirtschaftsleistung eines Landes haben, ist dabei, zumindest in der kurzen Frist, keinesfalls offensichtlich. Das Timing für Strukturreformen innerhalb des Wirtschaftszyklus ist entscheidend. Der Internationale Währungsfond (IWF) hat dazu in seinem jüngsten World Economic Outlook Ergebnisse vorgelegt, die in der Ökonomenszene große Beachtung gefunden haben. Der IWF kommt zu dem Schluss, dass sich bestimmte Strukturreformen in Zeiten einer Rezession in der kurzen bzw. mittleren Frist negativ auf das BIP auswirken können.

Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle gesagt, dass bereits 2013 auch Eggertsson et al 2013 in einem ebenfalls viel beachteten Papier zu ähnlichen Ergebnissen gekommen sind. Die im Papier gemachte Voraussage bezüglich des Realzinses – er steige in der kurzen Frist in Folge von Strukturreformen an der unteren Zinsgrenze – hat sich jedoch rückblickend als unzutreffend erwiesen, was die Aussagekraft des Papiers etwas mindert.

Auf Grundlage einer Datenbank von Strukturreformen in 26 Ländern seit 1970 hat der IWF mit Hilfe statistischer Methoden analysiert, welche kurz- bzw. mittelfristigen Auswirkungen Reformen auf dem Arbeits- und Gütermarkt in verschiedenen Stadien des Wirtschaftszyklus haben. Dabei hat sich der IWF auf fünf Arten von Strukturreformen konzentriert: Beseitigung von Markteintrittsbarrieren, Absenkung des Kündigungsschutzes, Reduzierung des Arbeitslosengelds, Absenkung der vom Arbeitsgeber gezahlten Lohnsteuern und verstärkte Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik. Die Ergebnisse der Studie sind in der folgenden Tabelle zusammengefasst:

Wachstumseffekte von StrukturreformenEffekte von StrukturreformenEffekte von StrukturreformenEffekte von StrukturreformenEffekte von StrukturreformenEffekte von StrukturreformenEffekte von Strukturreformen
Normales WachstumNormales WachstumSchwaches Wachstum/RezessionSchwaches Wachstum/Starkes WachstumStarkes Wachstum
kurzfristig mittelfristig kurzfristig mittelfristig kurzfristig mittelfristig
Beseitigung von Markteintrittsbarrieren +++ +/- + + ++
Absenkung des Kündigungsschutzes +/- +/- ---+ ++
Reduzierung des Arbeitslosengelds + ++ -+/- + ++
Absenkung der vom Arbeitgeber bezahlten Lohnsteuern ++ ++ ++ ++ +/- +/-
Höhere Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik ++ ++ ++ ++ +/- +/-
Quelle: IWF World Economic Outlook (April 2016)

Die wichtigste Erkenntnis des IWF lautet: Eine Lockerung des Kündigungsschutzes und eine Reduzierung des Arbeitslosengelds während einer Rezession haben starke negative Auswirkungen auf das BIP, sowohl in der kurzen als auch in der mittleren Frist. Die Argumentation dahinter: Geringe Kündigungshürden erhöhen zwar die Anreize für Neueinstellungen in wirtschaftlich guten Zeiten, in einer Rezession bringt es die Firmen jedoch dazu, mehr Mitarbeiter zu kündigen als dies ohne Reform der Fall gewesen wäre.

Entsprechend findet der IWF auch negative Auswirkungen auf die Beschäftigungsquote für diese Art der Strukturreform in einer Rezession. Ähnlich auch die Argumentation, warum eine Reduktion der Arbeitslosenleistungen negativ auf das BIP wirkt: Die Anreize zur Arbeitssuche mögen zwar höher sein, wenn die Arbeitslosenleistungen niedriger sind – in einer Wirtschaftskrise jedoch stehen schlicht und ergreifend weniger freie Arbeitsplätze zur Verfügung, sodass die erhoffte Wirkung ausbleibt.

Diese Schlussfolgerungen sind sowohl für die Zusammensetzung der Rettungsprogramme wichtig, als auch für die Sequenzierung von Reformen. In der weiter oben erwähnten Datenbank der Europäischen Kommission lassen sich viele Beispiele finden, bei denen etwa in Griechenland – inmitten einer tiefen Rezession – der Kündigungsschutz gelockert und die Arbeitslosenleistungen gesenkt wurden. Dies dürfte dazu beigetragen haben, dass die negativen Auswirkungen der Sparmaßnahmen im Rahmen der Rettungsprogramme auf die griechische Wirtschaftsleistung kontinuierlich unterschätzt wurden bzw. immer noch werden.

Bezüglich der zeitlichen Abfolge von Strukturreformen beklagte erst kürzlich EZB-Direktoriumsmitglied Benoît Cœuré bei einer Konferenz des IWF in Berlin, dass Krisenstaaten zwar Reformeifer auf dem Arbeitsmarkt gezeigt, aber bedeutend weniger Reformen auf dem Gütermarkt durchgeführt hätten. Dies habe zu mehr Einkommensungleichheit in diesen Ländern geführt. Diesen Effekt bescheinigt auch der IWF mit Blick auf Reformen, die die Höhe der Arbeitslosenleistungen absenkten.

Laut einem neuen Arbeitspapier, das unter anderem von Romain Duval, dem IWF-Experten für Strukturreformen, verfasst wurde, spielt es für die Wirkungsweise von Strukturreformen übrigens keine Rolle, ob die Geldpolitik an der unteren Zinsgrenze („zero lower bound“) angekommen ist oder nicht.

Machbarkeit: Die politische Dimension von Strukturreformen

Strukturreformen können ökonomisch sinnig oder unsinnig sein – ob sie am Ende auch umgesetzt werden, hängt letztlich von ihrer politischen Machbarkeit ab. Gerade in der kurzen Frist können große Reformen, etwa auf dem Arbeitsmarkt oder in der Sozialgesetzgebung, erheblichen Widerstand in der Zivilbevölkerung hervorrufen, wie etwa in diesem Jahr in Frankreich oder im Zuge der deutschen Hartz-IV-Reformen zu beobachten war.

Es ist ziemlich aussichtslos, eine Regierung zu Reformen zu verpflichten, die kurz vor Neuwahlen steht

Je früher in einer Legislaturperiode Reformen angegangen werden, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass deren positive Effekte noch innerhalb des 4-jährigen Zyklus eintreten. Alle der vom IWF untersuchten Reformen haben schließlich ab der mittleren Frist positive Auswirkungen auf die Wirtschaft gezeigt (einzige Ausnahme sind Veränderungen beim Angestelltenschutz in einem schlechten ökonomischen Umfeld). Umgekehrt ist es jedoch folglich relativ aussichtslos, auf EU-Ebene eine Regierung zu Reformen zu verpflichten, die kurz vor Neuwahlen steht.

Entscheidend für den politischen Erfolg von Strukturreformen ist die richtige Kommunikation und die interne Konsistenz des Reformpakets. Zunächst ist es wichtig, ein Problembewusstsein zu schaffen, nicht nur in der allgemeinen Bevölkerung, sondern auch innerhalb der Partei und der öffentlichen Verwaltung. Darüber hinaus sollten die Reformen ein gemeinsames Ziel haben. Die Agenda 2010 dient als Fallbeispiel für eine missglückte Kommunikation und Ausgestaltung eines Reformpakets. Die Regierung Schröder versuchte mit einer undurchsichtigen Anzahl von Reformen, mehrere vage identifizierte Problemfelder zu bearbeiten. Die Konsequenz: Eine verunsicherte Bevölkerung, die von der Notwendigkeit der Reformen nicht überzeugt war und die ihren Missmut bei großangelegten Protesten zum Ausdruck brachte.

Genau diese Fehler der Schröder-Regierung hat die aktuelle französische Regierung während der letzten Monate wiederholt. So ist es auch kein Zufall, dass Francois Hollande als einer der unbeliebtesten französischen Präsidenten aller Zeiten in die Geschichte eingehen dürfte.

Fazit: Dämonisierung und Glorifizierung helfen nicht

Episoden wie diese haben dazu geführt, dass nicht nur im linken Spektrum der Begriff „Strukturreformen“ inzwischen so etwas wie das Ökonomie-Unwort des Jahrzehnts ist. Allerdings ist die Dämonisierung des Begriffs genauso falsch wie die Glorifizierung, die ihm von Politikern wie Schäuble, Merkel oder Weidmann entgegengebracht wird.

Denn die Notwendigkeit von Reformen ist nicht nur in Ländern wie Griechenland offenkundig. Die Geldpolitik ist an den Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit angekommen und globale Trends wie ein sinkendes Produktivitätswachstum, der demographische Wandel und die Digitalisierung werden zusätzlich Anpassungen nötig machen. Wenn der Euro überlebensfähig sein soll, muss es zudem eine Konvergenz der ökonomischen Rahmenbedingungen in den einzelnen Mitgliedsstaaten geben.

Andererseits ist es ebenso wichtig, endlich den weitverbreiteten Missbrauch des Begriffs zu beenden. Denn dieser wird allzu oft verwendet, um jegliche fiskalischen Impulse als unnötig abzutun oder die Ursachen für die enttäuschende wirtschaftliche Entwicklung auf die „mangelnde Bereitschaft“ einzelner Mitgliedstaaten zu Strukturreformen abzuschieben – ohne überhaupt zu sagen, welche Reformen dies konkret sein sollen.

Wer an dieser Stelle gehofft hat, konkrete Reformvorschläge präsentiert zu bekommen, wird leider enttäuscht werden – aber aus gutem Grund. Zwar machen bestimmte Trends ähnliche Reformen notwendig, jedoch ist der konkrete Reformbedarf in den jeweiligen Ländern in Wahrheit so unterschiedlich wie die Länder selbst. Zudem sollten Reformbemühungen aus einem Dialog mit der Zivilbevölkerung entstehen und nicht von außen vorgegeben werden. Grundlage für jedwede Diskussion muss jedoch zunächst ein Verständnis über die Bedeutung und Notwendigkeit von Strukturreformen sein.

Strukturreformen sollten von einer expansiven Fiskalpolitik begleitet werden, um die negativen Wachstumseffekte abzuschwächen

Wie die IWF-Berechnungen gezeigt haben, kann die Umsetzung von Strukturreformen in der kurzen Frist negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum haben. Gerade um diese negativen Effekte abzuschwächen, sollten Strukturreformen von einer entsprechenden Fiskalpolitik begleitet werden. Diese Möglichkeit wurde jedoch keinem der (ehemaligen) Krisenländern zugestanden. Immerhin findet sich etwa im eingangs erwähnten G20-Kommunique eine Passage, die die Wichtigkeit der Fiskalpolitik betont. Dort heißt es:

Underscoring the essential role of structural reforms, we emphasize that our fiscal strategies are equally important to supporting our common growth objectives.

Richtig ist, dass die europäische Kommission, als Reaktion auf die Krise, den Stabilitäts- und Wachstumspakt etwas flexibler gemacht hat, um die fiskalische Begleitung von Strukturreformen zu ermöglichen. Richtig ist jedoch auch: die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Durchführungen von strukturellen Anpassungen hat dies nicht erhöht, wie etwa der European Semester Reform Implementation Index des Brüsseler Think Tank Bruegel zeigt.

Um Strukturreformen anzugehen, braucht es auf der politischen Ebene viel Mut, Weitsicht und ein gutes Timing. Die noch in den Kinderschuhen steckende „Europäische Säule sozialer Rechte“ könnte ein erster Gradmesser dafür sein, ob Europa dazu in der Lage ist, die in der Vergangenheit gemachten ökonomischen und kommunikativen Fehler abzustellen. Fortschritte an dieser Front sind aber heute mehr denn je nötig, wenn der Euroraum die Krise überstehen soll. Sonst könnte die größte Strukturreform unserer Zeit letztlich in der Auflösung des Euros bestehen.

 

Zum Autor:

Lukas Nüse ist Student an der Hertie School of Governance in Berlin und hat zuvor Volkswirtschaftslehre an der Universität Bonn studiert. Außerdem hat er u.a. für die Bertelsmann-Stiftung in Brüssel sowie für das Bundesfinanzministerium gearbeitet.