Studie

Eine Strategie gegen die ökonomische Polarisierung Europas

Die vorübergehend positive Konjunkturentwicklung hat die ökonomische Polarisierung in der EU lediglich überdeckt – und könnte nun im Zuge der konjunkturellen Abkühlung wieder mit voller Wucht sichtbar werden. Doch wie könnte eine europäische Gesamtstrategie aussehen, die die strukturelle Polarisierung adressiert und den Zusammenhalt in Europa stärkt? Zehn Vorschläge von Jakob Kapeller, Claudius Gräbner und Philipp Heimberger.

Zusammenhalten, was zusammengehört. Bild: Pixabay

Der konjunkturelle Aufschwung der Jahre 2017 und 2018 sorgte in weiten Teilen Europas für Optimismus. Nach Jahren der Rezession und Stagnation in zahlreichen europäischen Ländern konnte wieder ein kräftigeres Wirtschaftswachstum und eine rückläufige Arbeitslosigkeit verzeichnet werden. Doch leider hat die vorübergehend positive Konjunkturentwicklung die ökonomische Polarisierung in der EU lediglich überdeckt – und könnte nun im Zuge der konjunkturellen Abkühlung wieder mit voller Wucht sichtbar werden.

Die folgende Abbildung verdeutlicht, dass insbesondere die südlichen Eurostaaten ein verlorenes Jahrzehnt hinter sich haben. Im Zeitraum zwischen 2009 und 2018 ist das stärkste reale Wirtschaftswachstum – bis auf wenige Ausnahmen – in den aufholenden osteuropäischen Volkswirtschaften sowie in relativ kleinen Ländern wie Malta, Luxemburg und Irland zu beobachten. Letztere sind indes aufgrund ihrer Rolle als Niedrigsteuerländer bzw. Finanzzentren als Spezialfälle im europäischen Standortwettbewerb zu betrachten.

Die letzten zehn Jahre zeichnen sich durch ein fortwährendes ökonomisches Auseinanderdriften weiter Teile der EU-Länder aus.

Danach folgen einkommensstärkere Länder wie Deutschland und Österreich. Die südlichen Eurostaaten sind im hinteren Drittel des Rankings zu finden. Während Deutschlands Arbeitslosenquote zuletzt einen historischen Tiefststand erreicht hat, liegt sie in weiten Teilen der südlichen Eurozone deutlich über dem Vorkrisenniveau. Kurzum: Die letzten zehn Jahre zeichnen sich durch ein fortwährendes ökonomisches Auseinanderdriften weiter Teile der EU-Länder aus. In unserer Studie zeigen wir, dass dieser Prozess bereits in den Vorkrisenjahren seinen Ausgang genommen hat und durch die Finanzkrise 2007/08 noch verstärkt wurde.

Quelle: AMECO, eigene Berechnungen. Irland stellt einen statistischen Ausreißer dar. Die sehr hohen irischen Wachstumsraten sind zu einem erheblichen Teil durch statistische Probleme zu erklären, die mit der speziellen Rolle Irlands als Finanzzentrum im globalen Standortwettbewerb zusammenhängen (siehe dazu z.B. Linsi und Mügge 2019).

Divergenzen innerhalb der EU manifestieren sich auch auf der Ebene von Migrationsbewegungen. Vor allem osteuropäische Nationen mit geringem Einkommensniveau und südeuropäische Länder mit schwachem oder negativem Wachstum verzeichnen Bevölkerungsrückgange. Diese Netto-Migrationsbewegungen bedingen langfristig auch eine Verstärkung bestehender Leistungsunterschiede und -potenziale zwischen den europäischen Volkswirtschaften, da es vor allem Menschen im Erwerbsalter und mit höherer Bildung sind, die sich als international mobil erweisen.

Quelle: Eurostat, eigene Berechnungen

Die skizzierten Entwicklungen konterkarieren das politische Versprechen eines europäischen Konvergenzprozesses, das vor allem mit der Errichtung der Eurozone als gemeinsamem Zoll- und Währungsraum verknüpft war. Der Aufholprozess der Vorkrisenjahre hatte weitgehend einen „Fassadencharakter“. Dies zeigte sich schmerzhaft, als das von privater Verschuldung getriebene Wachstum insbesondere in der südlichen Eurozone mit dem Ausbruch der Krise abrupt zum Erliegen kam.

Ungleichheit der Produktionsstrukturen bedingt strukturelle Polarisierung

In unserer neuen Studie argumentieren wir, dass wesentliche Faktoren zur Erklärung des längerfristigen Auseinanderdriftens im europäischen Standortwettbewerb in den ungleichen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen (etwa in den Bereichen Steuer- und Unternehmensrecht, Arbeitsmarkt und Finanzmarktregulierung) sowie in den unterschiedlichen technologischen Kapazitäten der EU-Länder liegen. Während Firmen in technologischen Vorreiterpositionen durch eine Vertiefung der internationalen Integration besonders profitieren, sehen sich Firmen mit geringerer technologischer Spezialisierung und Tiefe einer neuen Konkurrenz (insbesondere aus asiatischen Ländern) ausgesetzt, mit der sie nur schleppend Schritt halten können. Da Firmen mit technologischen Vorreiterrollen verstärkt aus reichen Ländern wie Deutschland und Österreich heraus operieren, während die Firmen in der südlichen Eurozone technologisch nicht Schritt halten können, hängt die Divergenz innerhalb der EU maßgeblich mit Unterschieden in solchen „technologischen Kapazitäten“ zusammen.

Länder mit hoher ökonomischer Komplexität weisen tendenziell auch ein hohes Wohlstandsniveau auf – und umgekehrt

Um den Zusammenhang  zwischen den technologischen Kapazitäten und den Wohlstandsniveaus der EU-Staaten zu untersuchen, nutzen wir den am Zentrum für Internationale Entwicklung der Harvard Universität entwickelten „Index der ökonomischen Komplexität“ (Economic Complexity Index, ECI). Dieser misst das Ausmaß der technologischen Kapazitäten, die innerhalb eines Landes akkumuliert wurden. Laut den Autoren „tendieren [Länder] dazu, sich langfristig jenem Einkommensniveau anzunähern, das mit ihrer gemessenen Komplexität korrespondiert“.

Und tatsächlich gibt es im Fall der EU-Staaten im Zeitraum 1999-2016 einen signifikant positiven Zusammenhang des ECI mit dem BIP pro Kopf: Länder mit hoher ökonomischer Komplexität weisen demnach tendenziell auch ein hohes Wohlstandsniveau auf – und umgekehrt. Es ist ersichtlich, dass Deutschland bei beiden eine Vorreiterposition einnimmt. Das geringste Ausmaß an technologischen Kapazitäten weisen die südeuropäischen Länder Griechenland, Portugal und Spanien zusammen mit den baltischen Ländern Lettland und Estland auf.

Interessanterweise schneiden die anderen osteuropäischen Länder im Bereich ökonomischer Komplexität besser ab. Dies trifft insbesondere auf die Visegrad-Staaten (Polen, Tschechien, Slowakei und Ungarn) zu, die aufgrund ihrer relativ niedrigen Lohnniveaus und ihrer geografischen Nähe zum industriellen Kern Mitteleuropas wichtige industrielle Produktionsstätten beheimaten. Divergenzmuster sind demnach auch innerhalb der oftmals fälschlicherweise als homogen betrachteten osteuropäischen Länder auszumachen.

Der Zusammenhang zwischen technologischen Kapazitäten und Wohlstandsniveau

Vielfach neigen Länder, die relativ arm an technologischen Kapazitäten sind, zu einem durch private Verschuldung getriebenen und somit krisenanfälligen Wachstumsmodell. Jenen Staaten, deren Firmen nicht dazu in der Lage sind, komplexe Produkte zu produzieren und zu exportieren, ist der Pfad eines exportgetriebenen Wachstums versperrt. Denn anders als die Unternehmen in technologisch höchst leistungsfähigen Ländern (z.B. Deutschland) können sie den Abwärtsdruck auf die Konsumausgaben, der durch eine sinkende Lohnquote und steigende personelle Einkommensungleichheit ausgelöst wird, nicht durch eine wachsende Exportwirtschaft kompensieren. Langfristig verspricht eine Verbesserung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit dieser Länder über das Absenken der Löhne also keine Verbesserung ihres Lebensstandards – vielmehr müssten sie bei der Akkumulation technologischer Kapazitäten unterstützt werden.

Zehn Handlungsoptionen für ein wirtschaftlich prosperierendes Europa

Unsere Studie zeigt, dass im Bereich der technologischen Kapazitäten innerhalb der EU aktuell keine einheitliche Konvergenzdynamik festzustellen ist. Auch wenn gewisse Aufholtendenzen in manchen Ländern Osteuropas (insbesondere Tschechien, Polen und der Slowakei) zu beobachten sind, werden andere wie die baltischen oder die südeuropäischen Länder voraussichtlich keine Aufholdynamik aufweisen. Dies ist problematisch, weil die technologischen Kapazitäten Vorhersagen über die langfristigen ökonomischen Entwicklungsmöglichkeiten erlauben. Ein fortgesetztes Auseinanderlaufen dieser Entwicklungspfade würde wiederum Gefahren für den politischen Zusammenhalt Europas bergen. Da die Entwicklungsdynamik der technologischen Kapazitäten pfadabhängig ist und durch das „freie Spiel der Marktkräfte“ noch verstärkt wird, bedarf es wirtschaftspolitischer Interventionen, die auf Konvergenz abzielen.

Daher diskutieren wir in unserer Studie zehn Vorschläge für eine gemeinsame europäische Gesamtstrategie, die nicht nur bestehende Probleme, sondern auch die Frage der europäischen Konvergenz und zentrale Zukunftsherausforderungen (z.B. Digitalisierung, Alterung der Gesellschaft, Klimawandel oder globaler Handel) auf Basis gemeinsamer europäischer Zielsetzungen adressiert. Im Kern geht es also darum, die politökonomische Handlungsfähigkeit Europas nicht nur wiederherzustellen, sondern auch zu erweitern. Die europäischen Werte und Institutionen sind dabei die Basis, um den Zusammenhalt der EU-Länder zu stärken und so von europäischer Seite auch zu einer Transformation der globalen Wirtschaftsordnung beitragen zu können.

1

Es braucht gemeinsame und koordinierte industriepolitische Programme und Maßnahmen, die zu einem technologischen Aufholprozess hinterherhinkender Länder und damit zu einer gleichmäßigeren Verteilung technologischer Kapazitäten in Europa beitragen, um die strukturelle Polarisierung zu adressieren. Dazu müssen einerseits zukunftsfähige Industrien insbesondere in strukturschwachen Regionen gezielt gefördert werden, um einer zunehmenden industriellen Konzentration in den wohlhabenderen Clustern entgegenzuwirken. Andererseits müssen jene zukunftsfähigen Industrien gefördert werden, die mit den sozialen und ökologischen Werten der EU in Einklang stehen.

2

Es braucht eine größere innereuropäische Solidarität der Hauptprofiteure. Jene Länder, die von der gegenwärtigen Konstellation besonders profitieren, müssten durch eine Kombination von a) hohen Lohn- und Sozialstandards, b) öffentlichen Investitionsprogrammen in relevanten Infrastrukturbereichen sowie einer c) größeren innereuropäischen Zahlungsbereitschaft (beispielsweise durch temporäre Transferzahlungen) zu einer Stärkung der europäischen Binnenkonjunktur beitragen.

3

Es braucht einen alternativen wirtschaftspolitischen Zielkatalog, der über die bestenfalls eingeschränkt zukunftstaugliche Vision des „wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraums der Welt“ in der Lissabon-Strategie der EU hinausgeht und es ermöglicht, attraktive wirtschaftspolitische Zielsetzungen jenseits von Exportüberschüssen und hohen Wachstumsraten zu definieren. Dies ist angesichts von Herausforderungen wie der Digitalisierung oder dem Klimawandel ohnehin ein Gebot unserer Zeit. Bei all diesen Fragen ist es zudem erforderlich, verteilungspolitische Fragen mitzudenken.

4

Die bedeutende Rolle Europas als Importmarkt sollte verstärkt durch eine aktive Handelspolitik genutzt werden. Nach Europa exportierende Firmen sollten bei ethischen Bedenken durch die Androhung möglicher Importrestriktionen schrittweise zur Einhaltung höherer Standards bewegt werden. Dies würde nicht nur langfristig den Wettbewerbsdruck auf europäische Rechts- und Lebensstandards verringern, sondern auch den innereuropäischen Harmonisierungsbemühungen in sozialen und ökologischen Regulierungsbereichen eine globale Wirkung verleihen.

5

Es sollten Maßnahmen gegen die steigende Einkommens- und Vermögenskonzentration ergriffen werden. Dafür bietet sich die Orientierung an einer Reihe politischer Gestaltungsvorschläge und historischer Vorbilder an – darunter etwa die (starke) Anhebung von Spitzensteuersätzen zur Dämpfung der Einkommenskonzentration in den USA der 1930er Jahre sowie die Einführung erhöhter Mindestlöhne zur Stärkung der relativen Position der unteren Einkommensgruppen in mehreren europäischen Ländern nach dem Zweiten Weltkrieg.

6

Die institutionelle Architektur der Wirtschafts- und Währungsunion sollte vervollständigt werden. Besonders dringlich wären eine Ausweitung des EZB-Mandats zur Berücksichtigung arbeitsmarktpolitischer Erwägungen, Maßnahmen zur Stärkung der demokratischen Legitimität und Rechenschaftspflicht der EZB, die Institutionalisierung von Routinen zur Spekulationsabwehr bzw. Finanzmarktstabilisierung, die Schaffung eines gemeinsamen safe asset zur Stabilisierung der Anleihemärkte in der Eurozone und der Aufbau von Finanzierungskapazitäten für öffentliche Investitionen, die sowohl den Konvergenzprozess unterstützen als auch die Verbesserung der sozialen und ökologischen Infrastruktur vorantreiben könnten.

7

Reformen des Finanzsektors müssen konsequent verfolgt werden – etwa durch die Einführung einer Finanztransaktionssteuer zur Abschwächung der Spekulationsneigung, die Re-Regulierung internationaler Kapitalflüsse, die Behebung des Problems der „Too-Big-To-Fail“-Banken, die Bekämpfung von Steueroasen oder die Eindämmung des Schattenbankensektors. Mit einer solchen Zähmung der Finanzmärkte würden zentrale Quellen ökonomischer und politischer Unsicherheit eingehegt werden, die das europäische Einigungsprojekt unterminieren könnten. Die EU wäre ein zentraler Profiteur einer stärkeren Finanzmarktregulierung, weil daraus mehr wirtschaftliche Stabilität und ein erzwungenermaßen stärkerer Fokus auf die Realwirtschaft folgen würden. Und die europäische Institutionenebene ist jene Instanz, die am ehesten in der Lage ist, die zugrunde liegenden Fragen und Problemen im Zusammenhang mit einem stark gewachsenen und mächtigen Finanzsektor effektiv zu adressieren.

8

Es gilt, den destruktiven Standortwettbewerb innerhalb Europas zu beenden. Die europäischen Finanzzentren (z.B. Irland, Malta, Luxemburg) versuchen durch besonders attraktive steuerliche und rechtliche Rahmenbedingungen Anreize für ausländisches Kapital zu schaffen, um Geschäfte und Finanzanlagen in ihr Hoheitsgebiet zu verlagern. Diese gezielte Unterbietung regulatorischer Standards zur Schaffung zusätzlicher Steuereinnahmen und Arbeitsplätze richtet jedoch erhebliche Schäden in den restlichen Ländern an. Zudem unterminiert der Standortwettbewerb das Primat der Politik, da die nationalen Regierungen die Regulatorien verstärkt nach den (vermeintlichen) Interessen von Unternehmen und Finanzinvestoren ausrichten.

Um gegen den destruktiven Standortwettbewerb vorzugehen, muss Europa eine koordinierte Steuerpolitik betreiben, die etwa Mindeststandards für Körperschafts- und Gewinnsteuern vorsieht. Die Entwicklung einer substanziellen gemeinsamen fiskalischen Kapazität in der Eurozone könnte zudem über gemeinsame europäische Steuern mitfinanziert werden. Außerdem bedarf es einer entschlossenen Bekämpfung von Steuervermeidung. Der EU entgehen jährlich schätzungsweise 60 Milliarden Euro an Steuereinnahmen dadurch, dass internationale Konzerne ihre Gewinne in Steueroasen verschieben. Die EU-Länder sollten sich zu einem Schulterschluss durchringen, um Druck auf derartige Finanzoasen auszuüben. Außerdem sollten die europäischen Finanztransparenzstandards erhöht werden, um die Möglichkeiten zur Steuervermeidung zu verringern und deren Aufklärung zu erleichtern.

9

Exzessive Leistungsbilanzüberschüsse (insbesondere Deutschlands) gefährden die Finanzstabilität und sollten abgebaut werden. Dabei müssten die betroffenen Länder nicht unbedingt weniger exportieren, sondern Maßnahmen zur Stimulierung der Importnachfrage treffen. Höhere Lohnsteigerungen für mittlere und untere Einkommen könnten dabei nicht nur dem Problem der Einkommensungleichheit entgegensteuern, sondern auch durch eine Stärkung der Binnennachfrage die Abhängigkeit gegenüber exportbasiertem Wachstum reduzieren. Eine Expansion öffentlicher Investitionen (z. B. in den Bereichen Bildung, Gesundheit, Soziales und ökologische Transportinfrastruktur) würde diesen Prozess unterstützen und könnte gleichzeitig zentrale Zukunftsherausforderungen adressieren.

10

Ungeachtet der grundsätzlich unbestrittenen Relevanz wirtschaftlichen Wachstums für eine prosperierende Gesellschaft sollten neue, multi-dimensionale Zielsysteme entwickelt werden. Dabei gilt es, über das Wirtschaftswachstum als primäres Ziel hinaus zu denken. Dadurch können die unterschiedlichen Dimensionen individuellen Wohlbefindens, sozialen Fortschritts und ökologischer Nachhaltigkeit erfasst und in den öffentlichen Diskurs gerückt werden.

Zusammengefasst argumentieren wir in unserer Studie also für eine Reform der relevanten europäischen Institutionen im Zusammenhang mit einem wirtschaftspolitischen Kurswechsel. Wir versuchen aufzuzeigen, dass die zur Erreichung von Konvergenz und nachhaltiger Entwicklung nötigen Reformen weitreichend sind. Ausmaß und Richtung einer Reform der europäischen Wirtschafts- und Währungspolitik hängen im Wesentlichen davon ab, ob die Verantwortlichen den Mut aufbringen, die richtigen Fragen zu stellen und die politischen Mehrheiten finden, um die entsprechenden Antworten auch umzusetzen. Die ökonomische Polarisierung Europas wäre jedenfalls Anlass genug für eine breite öffentliche Debatte über die notwendigen institutionellen und wirtschaftspolitischen Weichenstellungen in der EU im Allgemeinen und in der Eurozone im Besonderen.

 

Zu den Autoren:

Jakob Kapeller ist Professor für Sozioökonomie an der Universität Duisburg-Essen und leitet das Institut für die Gesamtanalyse der Wirtschaft (ICAE).

Claudius Gräbner arbeitet am Institut für die Gesamtanalyse der Wirtschaft (ICAE, Johannes Kepler Universität Linz) und am Institut für Sozioökonomie an der Universität Duisburg-Essen. Auf Twitter: @ClaudiusGrabner

Philipp Heimberger arbeitet am Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (wiiw) und am Institut für die Gesamtanalyse der Wirtschaft (ICAE, Johannes Kepler Universität Linz). Auf Twitter: @heimbergecon

 

Hinweis:

Dieser Artikel basiert auf folgender Studie:

Kapeller, Jakob; Gräbner, Claudius; Heimberger, Philipp (2019): Wirtschaftliche Polarisierung in Europa: Ursachen und Handlungsoptionen, Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn (Juli 2019).