Die Erderwärmung und der damit verbundene Klimawandel sorgen weltweit für immer größere Schäden. Beispiele sind durch Starkregen und Überschwemmungen zerstörte Infrastrukturanlagen, Waldbrände, dürrebedingte Ernteeinbußen, hitzebedingte Gesundheitsbeeinträchtigungen sowie das Aussterben von Tier- und Pflanzenarten, um nur einige zu nennen.
Die daraus resultierenden Kosten sind nicht in den Marktpreisen enthalten, was zu einem systematischen Marktversagen führt: Gemessen an den gesamtwirtschaftlichen Kosten ist das Niveau emissionsverursachender Aktivitäten zu hoch.
Die Volkswirtschaftslehre kennt verschiedene Lösungen zur Heilung dieses Marktversagens. Die bekannteste geht auf den englischen Ökonomen Arthur Cecil Pigou (1877–1959) zurück. Er schlug vor, dass der Staat Aktivitäten mit einem negativen externen Effekt mit einer Steuer belegt, deren Höhe den sozialen Zusatzkosten entspricht („Pigou-Steuer“). Die ökonomische Rationalität verlangt also, dass der Staat die sozialen Zusatzkosten eines negativen externen Effekts in die Marktpreise integriert.
Folgen der Einpreisung externer Effekte
Für die Verbraucher hat diese Einpreisung unangenehme Nebenwirkungen. Zum einen können sie von dem betreffenden Produkt nur noch eine geringere Menge konsumieren, für die sie einen höheren Preis zahlen. Eine Verringerung der konsumierten Gütermenge bedeutet eine Nutzeneinbuße. Zum anderen bewirkt der höhere Güterpreis einen generellen Kaufkraftverlust.
Eine weitere Konsequenz betrifft die Menschen in ihrer Rolle als Einkommensbezieher. Wenn wegen des höheren Preises die nachgefragte Menge zurückgeht, passen sich die Unternehmen daran an. Das geht im Normalfall mit einer Verringerung des Beschäftigungsniveaus einher. Für die Betroffenen bedeutet dies bis zur Aufnahme einer neuen Beschäftigung eine temporäre Einkommenseinbuße.
Eine andere Folge einer klimaschützenden Wirtschaftspolitik sind Vermögensverluste. Das kann sowohl Privatpersonen als auch Unternehmen betreffen. Zwei Beispiele:
- Höhere Benzinpreise reduzieren die Attraktivität von Automobilen, die mit fossilen Energien betrieben werden. Das reduziert den Preis für entsprechende Gebrauchtwagen. Ihre Eigentümer müssen beim Verkauf Preisrückgänge hinnehmen.
- Für Unternehmen kommt es zu Vermögensverlusten, wenn emissionsintensive fossile Kapitalbestände wie Erdölraffinerien und Kohlekraftwerke an Wert verlieren, weil die Nutzung dieser Anlagen wegen einer Einpreisung der negativen externen Effekte wirtschaftlich nicht mehr sinnvoll ist. Gleiches gilt für Rohstoffreserven.
Ein weiterer Nachteil ergibt sich aus den notwendigen Anpassungskosten an einen strengeren Klimaschutz. Private Haushalte müssen beispielsweise ihre Wohnhäuser so umgestalten, dass sie nur noch einen sehr geringen Energiebedarf haben und diesen so weit wie möglich durch erneuerbare Energien decken. Das verlangt eine umfangreiche Gebäudesanierung mit entsprechend hohen Ausgaben.
Die skizzierten Nebeneffekte einer strengeren Klimaschutzpolitik können für einzelne Personen zu erheblichen ökonomischen Belastungen führen. Falls die politischen Entscheider ausschließlich an der Maximierung der gesellschaftlichen Wohlfahrt interessiert sind, wäre das unproblematisch. Sie würden sich an der ökonomischen Rationalität orientieren und die negativen externen Effekte von klimaschädlichen Aktivitäten einpreisen – auch, wenn das für einzelne Personengruppen mit Nachteilen verbunden ist.
Falls die politischen Entscheider jedoch eigene Interessen verfolgen, ist nicht mehr garantiert, dass die ökonomisch gebotenen Maßnahmen ergriffen werden.
Die ökonomische Theorie der Demokratie
Eine grundlegende Annahme volkswirtschaftlicher Überlegungen zu wirtschaftspolitischen Maßnahmen besteht darin, dass die dafür verantwortlichen Personen die Steigerung der gesellschaftlichen Wohlfahrt anstreben und keine eigenen Interessen verfolgen. Das ist jedoch eine für die Volkswirtschaftslehre sehr ungewöhnliche Annahme. Die Standardmodelle nehmen für die privaten Haushalte das Ziel der Nutzenmaximierung an und für die Unternehmen das der Gewinnmaximierung.
Wenn private Wirtschaftsakteure stets ihre eigenen Interessen verfolgen, ist zu erwarten, dass sie dies auch machen, wenn sie politisch tätig werden. Anthony Downs übertrug diese Überlegungen auf die ökonomische Analyse politischer Prozesse. Für Politiker wird angenommen, dass sie mit ihren politischen Aktivitäten Einkommen, Macht und Prestige anstreben. Um dies zu erreichen, müssen sie ins Parlament gewählt werden und am besten die Regierung übernehmen. Politiker agieren daher als Stimmenmaximier.
Diese Motivation hat u. a. zur Folge, dass an der Wiederwahl interessierte Politiker anfällig für eine Beeinflussung durch Lobbyisten sind. Diese setzen knappe Ressourcen ein, um Politiker zu einer Entscheidung zu bewegen, die ihnen selbst nutzt. Ihr Ziel erreichen sie, indem sie Politiker davon überzeugen, dass diese Maßnahme von mehr Wählern gewünscht als abgelehnt wird, sodass die Maßnahme für die betreffende Partei einen Zugewinn an Stimmen zur Folge hat.
Hätten alle Interessengruppen einen gleich großen Einfluss auf politische Entscheidungen, wäre dies unproblematisch. Allerdings hängt der Anreiz, sich an der Finanzierung von Lobbyaktivitäten zu beteiligen, von dem damit verbundenen erwartenden Nettonutzen ab:
- Wenn es sich um eine kleine Gruppe von Menschen handelt, die bei einer erfolgreichen Beeinflussung der Politik einen relativ hohen individuellen Einkommenszuwachs erwarten können, lohnt sich eine Beteiligung an der Finanzierung von Lobbyisten für jedes Mitglied dieser Gruppe.
- Handelt es sich hingegen um eine große Gruppe, für die eine Einflussnahme auf politische Entscheidungen nur einen geringen individuellen finanziellen Vorteil nach sich zieht, ist nicht zu erwarten, dass sich diese Gruppe zusammenschließt und Lobbyaktivitäten finanziert. Außerdem fällt Trittbrettfahrerverhalten in einer großen Personengruppe weniger auf als in einer Gruppe mit relativ wenigen Personen.
Im Ergebnis kann das dazu führen, dass eine politische Entscheidung, die die gesellschaftliche Wohlfahrt erhöht, am Lobbyismus einer kleinen Personengruppe scheitert. Dies kann erklären, warum eine ambitionierte klimaschützende Politik häufig unterbleibt.
Die politische Ökonomie des Klimaschutzes
Die gesamtgesellschaftlich zwingend erforderliche Dekarbonisierung ist für einzelne Personengruppen mit spürbaren Einkommens- und Vermögensverlusten verbunden. Diese Personen haben folglich einen hohen individuellen Anreiz, einzelne klimaschützende Maßnahmen zu verhindern.
In diesem Fall stimmt die ökonomische Rationalität (Maximierung der langfristigen gesellschaftlichen Wohlfahrt unter gegebenen Restriktionen) nicht mit der politischen Rationalität (Maximierung der erzielten Wahlstimmen) überein. Eine zentrale Herausforderung der politischen Durchsetzbarkeit von klimaschützenden Maßnahmen besteht also darin, ökonomische und politische Rationalität in Übereinstimmung zu bringen.
Dafür bietet es sich an, individuelle Nachteile einer strengeren Klimaschutzpolitik durch eine wirtschafts- und sozialpolitische Flankierung abzumildern. Dies lässt sich anhand von fünf Beispielen verdeutlichen:
Rückverteilung der mit einem CO2-Preis erzielten Staatseinnahmen an die Bürger: Das könnte mit einem Klimageld erreicht werden. Dieses kann als identischer Pro-Kopf-Betrag ausgezahlt oder einkommensabhängig ausgestaltet werden, um Kaufkraftverluste zu reduzieren.
Sozialpolitische Flankierung der Klimapolitik in Form von Steuererleichterungen und Finanzhilfen: Dabei beteiligt sich der Staat an den Anpassungskosten, die sich im Zuge der ökologischen Transformation ergeben. Der Staat kann beispielsweise den Erwerb von klimafreundlichen Heizungsanlagen mit Steuererleichterungen für private Haushalte fördern. Auch für Unternehmen können Steuererleichterungen und Finanzhilfen gewährt werden.
Verringerung der Anpassungskosten für die Bürger durch staatliche Angebote: Wenn es gelingt, qualitativ hochwertige und bezahlbare Angebote im öffentlichen Personenverkehr bereitzustellen, erleichtert das den Umstieg vom Privatauto auf diese Angebote. Personen, die diesen Umstieg tätigen, sind weniger von hohen CO2-Preisen betroffen.
Bildungs- und arbeitsmarktpolitische Flankierung des Strukturwandels hin zu einer emissionsärmeren Wirtschaft: Durch entsprechende Weiterbildungsangebote für Beschäftigte kann deren Wechsel von emissionsintensiven in emissionsarme Sektoren erleichtert werden. Denkbar sind auch Mobilitätshilfen, die im Fall eines notwendigen Wohnortwechsel zur Aufnahme eines neuen Jobs die damit verbundenen Umzugskosten abfedern.
Industriepolitische Flankierung der ökologischen Transformation: Industrie- und regionalpolitische Maßnahmen erleichtern es den Unternehmen, die für die Dekarbonisierung ihrer Produkte und Produktionsverfahren erforderlichen Anpassungsmaßnahmen durchzuführen, ohne dabei ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu verlieren. Das sichert die Arbeitsplätze und Einkommen der beschäftigten Personen.
Fazit und Ausblick
Wenn an der Wiederwahl interessierte Politiker die zentralen klimapolitischen Entscheidungen treffen, besteht die Gefahr, dass sie dabei von Interessengruppen beeinflusst werden. Die zentrale Herausforderung für die Durchsetzung einer weitreichenden Klimaschutzpolitik ist deshalb, dass wirtschaftlich gebotene Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen und Klimawandel die Wiederwahl einer Regierung nicht gefährden.
Um dies zu erreichen, bietet es sich an, dass diejenigen, die im Fall einer ambitionierten Klimaschutzpolitik überdurchschnittlich hohe ökonomische Nachteile zu befürchten haben, Kompensationen erhalten. Die dafür erforderlichen staatlichen Mehrausgaben und Mindereinnahmen sollten vor allem durch die Einnahmen aus der Bepreisung von umwelt- und klimaschädlichen Aktivitäten finanziert werden. Reichen diese Mittel nicht aus, sind zusätzliche Einnahmequellen zu nutzen – ggf. auch eine höhere staatliche Kreditaufnahme.
Zum Autor:
Thieß Petersen ist Senior Advisor der Bertelsmann Stiftung und Autor volkswirtschaftlicher Lehrbücher.
Hinweis:
Dieser Beitrag ist eine Kurzfassung des Aufsatzes „Klimaschutz zwischen ökonomischer und politischer Rationalität“, der in der Mai-Ausgabe des Wirtschaftsdiensts erschien.
