Replik

Wo die Kritik am Emissionshandel daneben liegt

Das Narrativ naiver marktgläubiger (deutscher!) Ökonomen mag so gut verkäuflich sein, wie es im Fall der Kritik am Emissionshandel falsch ist. Denn es gibt gute Argumente dafür, die CO2-Preisbildung nicht Bürokraten, Politikern oder Experten zu überlassen. Eine Replik von Gabriel Felbermayr, Wilfried Rickels und Sonja Peterson.

Emissionshandel oder CO2-Steuer – das erscheint auch fast 50 Jahre nach Erscheinen des berühmten Artikels von Martin Weitzman noch ein Streitthema unter Ökonomen zu sein. Vorweg – erfreulich ist, dass es sich dabei nicht mehr nur um eine theoretische Diskussion handelt, sondern tatsächlich um die Frage, wie das CO2-Preis-Signal gesetzt werden sollte. Die Politik setzt mit dem CO2-Preis einen Rahmen, in dem Unternehmen und Verbraucher ihr Verhalten nach eigenen Präferenzen anpassen können. Sie beginnen, CO2-Emissionen dort zu vermeiden, wo es für sie am einfachsten möglich ist.

Sebastian Dullien konstatiert nun in seinem Makronom-Beitrag einen „massiven Dissens” darüber, wie ein CO2-Preis implementiert werden sollte. Er argumentiert, dass „deutsche Ökonomen“ auf eine „Zertifikatelösung fixiert“ seien – also den Handel von Emissionszertifikaten einer Steuer vorzögen, obwohl dessen Vorteilhaftigkeit nicht eindeutig sei. Und er unterstellt ihnen „eine etwas naive Faszination für Handelsplätze und Marktlösungen“. Das von ihm geleitete Institut schlägt eine CO2-Steuer mit Rückerstattung über eine Pro-Kopf-Klimaprämie vor.

Tatsächlich sind sich Ökonomen sehr einig, dass es im ersten Schritt darauf ankommt, CO2 zu bepreisen, und diskutieren dann im zweiten Schritt, unter welchen Voraussetzungen und Annahmen welches Instrument geeignet ist. Zudem liegt der Wirkmechanismus beider Instrumente nicht so weit auseinander, dass man nicht für beide gute Argumente finden könnte. Allerdings argumentiert Dullien in seiner Kritik am Emissionshandel (Emission Trading System, ETS) mindestens einseitig, in Teilen auch falsch oder widersprüchlich.

Schon der von Dullien diagnostizierte „transatlantische Graben“ – in den USA sei die Steuer unter Ökonomen als überlegen akzeptiert – ist bei genauem Hinsehen eher eine flache Furt. Der als Beleg genannte Aufruf von US-Ökonomen („darunter 27 Nobelpreisträger“) im Wall Street Journal geht auf die Unterschiede zwischen ETS und Steuer nicht ein. Zudem gibt es systematische Unterschiede, so dass in den USA valide Argumente nicht einfach auf hiesige Verhältnisse übertragbar sind. Einige Vorteile einer Steuer, wie sie etwa in dem von ihm zitierten Papier der beiden US-Autoren Goulder und Schein (2013) genannt werden, gelten explizit für den institutionellen Rahmen in den USA. Diese Autoren zeigen in dem Beitrag eben gerade, dass ein Hybrid-System wie die Kombination von Preis- und Mengensteuerung (zum Beispiel ein ETS mit Mindest- und Höchstpreisen) die Vorteile beider Ansätze zusammenbringen kann. Die Autoren kommen entsprechend zu dem Schluss, dass ein solches System dem unlimitierten Emissionshandel oder der einfachen Steuer überlegen ist, und bestätigen eben gerade nicht die Überlegenheit einer Steuer.

Volatilität ist für Unternehmen beherrschbar, für Verbraucher irrelevant

Als einen wesentlichen Nachteil des ETS identifiziert Dullien die Volatilität des Zertifikatpreises. Sie nehme Unternehmen die Planungssicherheit und erschwere eine zeitnahe und wirksame Kompensation der Privathaushalte für steigende Preise. Dabei sind die relevanten Marktteilnehmer für Emissionszertifikate große Unternehmen und vor allem solche, die Treibstoffe auf den Markt bringen. Von ihnen kann – wie auch in anderen Märkten – die kurzfristige Volatilität bewältigt werden, etwa durch Absicherungen auf dem Futures-Markt. Für private Verbraucher mindert der Emissionshandel sogar die tatsächliche Preisvolatilität, weil der ETS-Preis immer dann bremsend wirkt, wenn der Preis fossiler Treibstoffe fällt und umgekehrt. Dass der ETS-Preis schwankt, ist für Privatleute somit nahezu irrelevant, weil niemand von ihnen ETS-Zertifikate kauft (Spekulanten einmal ausgenommen).

Steuerbefürworter kämpfen wohl eher mit dem Problem, dass im Erfolgsfall sinkender CO2-Emissionen die Steuergrundlage wegschmilzt, was die Finanzierung der gewünschten zusätzlichen Umverteilung von Reich zu Arm erschwert

Auch eine pauschale Kompensation der Haushalte (Bürgerdividende) für deren höhere Ausgaben ist durch die Volatilität der ETS-Preise nicht erschwert, weil der Fiskus die Volatilität abpuffern kann. Ohnehin stellt sich die Frage, was eigentlich eine „faire“ Kompensation ist, wie sie die US-Ökonomen verlangen. Pendler und Einwohner in der Lausitz bekommen mehr? Oder alle das gleiche? Wer entscheiden sollte, was „fair“ ist, bleibt fraglich. Auf jeden Fall ist diese Frage nicht dadurch zu beantworten, dass man statt auf einen Zertifikatehandel auf eine CO2-Steuer setzt. Steuerbefürworter kämpfen wohl eher mit dem Problem, dass im Erfolgsfall sinkender CO2-Emissionen die Steuergrundlage wegschmilzt, was die Finanzierung der gewünschten zusätzlichen Umverteilung von Reich zu Arm durch die Kombination von CO2-Steuer plus Bürgerdividende erschwert. Dabei übersehen sie, dass gerade die Steuerlösung weitere haushälterische Risiken erzeugt, weil die verbindlichen Emissionsziele nicht voll erreicht werden und es dann zu „Strafzahlungen“ kommen kann.

Als weiteres Problem des ETS benennt Dullien die notwendige Kombination des Zertifikatehandels mit anderen klimapolitischen Instrumenten, die eine Überlastung der Bürger durch den Klimaschutz vermeiden soll. Sie müssten zum Beispiel auf verbesserte und günstige öffentliche Verkehrsträger wie Busse und Bahnen ausweichen oder subventioniert Ölheizungen austauschen können. Wenn durch diese Schritte aber CO2-Emissionen vermieden werden, bleiben die dafür vorgesehenen Zertifikate anderweitig nutzbar, der CO2-Preis wird gedrückt, und damit bleibt der CO2-Einspareffekt der anderen Instrumente aus, kritisiert Dullien. Der Mechanismus ist richtig beschrieben, aber es geht ja genau darum, die Kosten der Emissionsvermeidung und damit die CO2-Preise zu senken, um darüber die Belastung für Unternehmen und Verbraucher abzuschwächen. Dass das ETS auf überlappende andere Emissionsinstrumente mit sinkenden Preisen reagiert, ist gerade eine seiner Stärken. So werden Mehrfachbelastungen vermieden, und das System spielt seine Flexibilität aus, möglichst effizient zu niedrigeren Emissionen zu kommen.

Der CO2-Preis muss nicht exorbitant sein

In diesem Zusammenhang weist Dullien darauf hin, dass es eines „enorm hohen CO2-Preises“  bedürfe, um nur durch die Zertifikate als Preistreiber das Klimaziel zu erreichen. Abgesehen davon, dass dies die wissenschaftliche Literatur nicht belegt, spräche diese Logik generell gegen eine Bepreisung von CO2, egal ob mit Steuer oder Zertifikatehandel, wobei letzterer bei Technologiesprüngen zumindest automatisch Preissenkungen auslösen würde. Nicht nur die in Großbritannien beobachteten Emissionsreduktionen zeigen, dass der CO2-Preis nicht exorbitant hoch sein muss, um Effekte zu erzielen. Auch die aktuellen Emissionsreduktionen in Deutschland sind im Wesentlichen dem Elektrizitätssektor zuzuschreiben, wo neben dem Ausbau erneuerbarer Energien als wichtiger Faktor die gestiegenen Preise für CO2-Zertifikate im EU-Emissionshandel identifiziert wurden.

Aber ja: Ein CO2-Preis muss mit Technologieförderung kombiniert werden – unabhängig davon, ob er durch eine Steuer oder ein ETS implementiert wird, damit wir am Ende nicht lediglich höhere Preise, aber keine technologische Entwicklung oder CO2-Einsparung haben.  Es mag komplex erscheinen, dass einige Zusatzinstrumente notwendig sind (wie auch eine Zentralbank für Zertifikate, die in den Markt eingreifen kann), um bekannte Probleme des Emissionshandels zu beheben. Dass die alternativ zur Zielerreichung notwendige laufende Anpassung einer CO2-Steuer weniger komplex wäre, ist allerdings auch nicht plausibel.

Ein gut strukturierter Markt nimmt der Politik die Möglichkeit, Klientelpolitik zu betrieben und Wahlkampfgeschenke zu machen

Dullien argumentiert auch, dass die konterkarierend arbeitenden Instrumente verschärfend negativ wirken würden, weil es für das Klima eigentlich optimaler wäre, wenn das von der Bundesrepublik zugesagte und durch den Emissionshandel angepeilte CO2-Ziel unterschritten würde, zumindest dann, wenn der Grenzschaden, den eine zusätzlich emittierte Tonne CO2 anrichtet, größer ist als die ökonomischen Kosten der Emissionsvermeidung. Das Problem: Die Abschätzung der Grenzschäden ist höchst unsicher, wie gerade die in diesem Zusammenhang zitierte Studie des Umweltbundesamtes deutlich zeigt. Genau darum hat man sich in Paris darauf geeinigt, statt auf eine Kosten-Nutzen-Betrachtung auf Temperaturgrenzwerte und daraus abgeleitet Emissionsziele zu setzen.

Schließlich wird der Effekt einer Steuer (gegebenenfalls mehr Reduktionen, wenn die Vermeidungskosten niedrig sind) eben auch durch einen Mindestpreis im ETS erreicht. Sinnvoller Weise wird so genau dann mehr vermieden, wenn die Kosten sich als gering erweisen.

Netzwerkeffekte sind eine schlechte Begründung für Abweichung vom Einheitspreis

Auch die Einheitlichkeit des CO2-Preises knöpft sich Dullien vor, die durch ein ETS für alle Sektoren (Verkehr, Wäre, Energieerzeugung etc.) gegeben ist, und er erklärt den Einheitspreis für nicht optimal. In der Tat erfordert ein einheitlicher CO2-Preis (egal ob über Steuer oder ETS) als zusätzliches Instrumente einen CO2-Grenzausgleich, um Carbon Leakage zu vermeiden und die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Sektoren zu gewährleisten. Gleichzeitig setzt der Grenzausgleich Anreize, ausländische CO2-Emissionen ebenfalls zu bepreisen. So lange es diese zusätzlichen Instrumente nicht gibt, können (temporär) unterschiedliche CO2-Preise durch getrennte Emissionshandelssysteme effizienter sein.

Dullien argumentiert, dass unterschiedliche Preise sinnvoll sind, sofern in einem Sektor positive Netzwerkeffekte entstehen, wie etwa bei Ladestationen für Elektroautos. Durch sie werden Emissionsreduktionen umso günstiger, je mehr Akteure ebenfalls auf Elektroautos umsteigen. Die Alternative zu einem Einheitspreis wäre, dass die Politik für unterschiedliche Sektoren jeweils eigene Preise (Steuern) festsetzt. Doch dafür müsste die Politik diese Netzwerkeffekte messen können. Und das soll – falls überhaupt möglich – weniger komplex sein?

Am Ende bleibt in Dulliens Argumentation unbeantwortet, was nun eigentlich das Ziel sein soll. Ein hoher CO2-Preis, der dann Unternehmen und Verbraucher entsprechen stark belastet? Eine gemäßigte CO2-Steuer, die dann aber die Einsparziele nicht erreicht und durch viele andere, häufig inkonsistente andere Maßnahmen ergänzt werden muss?

Das Narrativ naiver marktgläubiger (deutscher!) Ökonomen mag so gut verkäuflich sein, wie es hier falsch ist. Ein gut strukturierter Markt nimmt der Politik die Möglichkeit, Klientelpolitik zu betrieben und Wahlkampfgeschenke zu machen. Es gibt gute Argumente dafür, die Preisbildung nicht den Bürokraten, Politikern oder Experten zu überlassen. Das hat nichts mit Steueraversion zu tun, sondern mit der wichtigen Frage, wie wir Klimaschutz hoch effektiv und gleichzeitig verträglich für die Wirtschaft und die Menschen erreichen.

 

Zu den Autoren:

Gabriel Felbermayr ist Präsident des Instituts für Weltwirtschaft Kiel (IfW) und Professor für Volkswirtschaftslehre an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel. Auf Twitter: @GFelbermayr

Wilfried Rickels leitet den Forschungsbereich „Umwelt und natürliche Ressourcen” am IfW. Auf Twitter: @wilmwilmsen

Sonja Peterson ist Wissenschaftliche Geschäftsführerin des IfW.