Außenhandel

Wie das ifo-Institut den neuen deutschen Merkantilismus legitimiert

Unabhängig davon, ob die enormen deutschen Leistungsbilanzüberschüsse vorsätzlich oder fahrlässig entstanden sind – das Ergebnis entspricht dem, was der althergebrachte Merkantilismus auch hervorbringen wollte. Und es ist wenig hilfreich, das Problem auf empirisch dünnem Eis abzustreiten oder zu verharmlosen. Ein Beitrag von Jan Priewe.

Die alten Merkantilisten sahen den Ursprung des Wohlstands einer Nation im Exportüberschuss. Bild: Pixabay

Die Kritik an den deutschen Leistungsbilanzüberschüssen reißt nicht ab. Das ruft nun die Verteidiger auf den Plan, die das Problem abstreiten, verharmlosen oder gar als Segen sowohl für Deutschland wie für die Länder mit Leistungsbilanzdefiziten interpretieren.

Ein Beispiel lieferte unlängst eine zusammenfassende Bewertung von Clemens Fuest, dem medial sehr einflussreichen Chef des Münchener ifo-Instituts. In einem gemeinsam mit zwei Mitarbeitern verfassten Aufsatz geht Fuest den für die Debatte wichtigsten Fragen nach: wie kam der deutsche Überschuss zustande, ist er schädlich, und sollte Deutschland etwas dagegen tun. Die Aussagen reihen sich ein in ähnliche Statements der Mehrheit des Sachverständigenrats, des Bundesfinanzministeriums, des Instituts der deutschen Wirtschaft und teilweise auch der Deutschen Bundesbank.

Die Autoren fassen ihre Ergebnisse in sechs Thesen zusammen:

  1. Der Überschuss ist nicht durch einen Rückgang der inländischen Investitionen verursacht, sondern das Resultat höheren Sparens, das wiederum vor allem auf die Alterung der Bevölkerung zurückzuführen ist.
  2. Zwei Prozentpunkte des Anstiegs des Leistungsbilanzsaldos seit 2014 gehen auf das Konto niedriger Importpreise, die vor allem eine Folge des Ölpreis-Rückgangs waren.
  3. Lohnzurückhaltung ist keine wesentliche Ursache für die Überschüsse, denn die Lohnquote ist zwar bis 2007 gefallen, seither aber parallel zum Überschuss gestiegen.
  4. Anderen Ländern wird durch den deutschen Überschuss kein Schaden zugefügt, im Gegenteil: diese Länder würden sogar wegen steigender Zinsen Nachteile erleiden, wenn Deutschland den Überschuss durch kreditfinanzierte Staatsausgaben reduzieren würde.
  5. Deutschland hat kein direktes wirtschaftliches Interesse am Abbau des Überschusses. Aber weil andere Länder mit protektionistischen Maßnahmen reagieren könnten und es im Makroökonomischen Ungleichgewichtsverfahren der EU für Leistungsbilanzüberschüsse ein Limit von 6% des BIP gibt, sollte man doch etwas tun.
  6. Daher wird vorgeschlagen, die Unternehmenssteuern zu senken. So sollen die Investitionen stimuliert werden.

Im Folgenden wird gezeigt, dass nicht eine einzige der sechs Thesen einer genaueren Prüfung standhält – die Ursachen des Problems liegen tiefer. Die Risiken sowohl für Deutschland als auch die europäischen Partnerländer sind viel größer, als die Autoren vermuten. Zudem wäre die vorgeschlagene Steuersenkung vermutlich kontraproduktiv.

Die Ursachen der Leistungsbilanzüberschüsse

Zunächst stellen die Autoren völlig korrekt fest: rechnerisch ist der Leistungsbilanzsaldos eines Landes immer gleich der Differenz von gesamtwirtschaftlichem „Sparen“ und privaten sowie staatlichen Bruttoanlageinvestitionen. Sparen heißt hier die Summe der Ausgabenüberschüsse (oder -defizite) der Sektoren private Haushalte, der Unternehmen und des Staates. Wenn eine ganze Volkswirtschaft „sparsam“ ist, bedeutet dies, dass alle drei Sektoren zusammen weniger ausgeben als sie einnehmen.

Dynamisch gesehen übertrifft also bei steigendem Leistungsbilanzüberschuss das Wachstum der Ersparnisse das der Investitionen relativ zum Bruttoinlandsprodukt. Konkret: der deutsche Leistungsbilanzsaldo ist von 1999 bis 2016 um 10 Prozentpunkte gestiegen (von -1,5% auf 8,5%). Das Wachstum der Inlandsnachfrage bleibt also hinter dem Wachstum des BIP zurück, weil zunehmend mehr gespart wurde. Das impliziert, dass die Exporte schneller wachsen als die Importe.

Die ifo-Autoren schreiben, die privaten Investitionen in Deutschland seien seit Anfang der 2000er Jahre – als Anteil am BIP – immer relativ konstant geblieben und lägen auf einem ähnlichen Niveau wie in vielen anderen Ländern. Also bestünde die Hauptursache des Überschusses im gestiegenen Sparen, was in Anbetracht des demografischen Wandels primär auf die gestiegene Notwendigkeit zur Altersvorsorge zurückzuführen sei.

Dahinter steht die Überlegung, dass erwerbstätige Menschen im mittleren bis höheren Alter kräftig sparen und dass Ruheständler weniger von ihrer Rente sparen oder sogar Ersparnisse aufgelöst werden. Daher würde der Konsum wieder stärker zunehmen und dadurch induziert auch die Importe. Die jetzigen Überschüsse sollen also ein Resultat eines klugen, weitsichtigen, sehr rationalen intertemporalen Einkommensausgleichs sein.

Zwar ist die Alterung der Bevölkerung ein Fakt – aber Fuest und Mitarbeiter liefern keinerlei Belege dafür, dass die Privathaushalte im Zeitraum 1999-2016 tatsächlich mehr von ihrem Einkommen gespart haben. Tatsächlich liegt die Sparquote der Haushalte (als Anteil am verfügbaren Einkommen) seit einem starken Rückgang in den 1990er Jahren sehr stabil bei knapp 10%, mit leichten konjunkturellen Schwankungen zwischen 9 und 10,5% (siehe Chart). Der Anteil des Sparens der Haushalte am BIP ist seit 1999 sogar leicht gesunken.

Quelle: Destatis

Das Hauptargument des ifo-Teams hat also keine empirische Substanz. In Zukunft dürfte zwar der Altersquotient massiv ansteigen. Aber das hat er in der Vergangenheit auch schon getan, ohne dass sich dies auf die Sparquote ausgewirkt hätte. Die Deutsche Bundesbank hatte in ihrem Geschäftsbericht für 2013 schon detailliert ausgeführt, dass – im Widerspruch zur These der ifo-Autoren – die Haushalte demografisch bedingt nicht mehr gespart hätten (bis 2013). Jedoch erwarten die Bundesbanker für die Zukunft einen starken Rückgang des Haushaltssparens, wenn die Babyboomer massenhaft in Rente gehen. Dadurch würde sich in Zukunft der deutsche Überschuss wieder reduzieren.

Aber gleichzeitig weist die Bundesbank vorsichtshalber darauf hin, dass mit der Alterung der Gesellschaft auch die Wohnungsbauinvestitionen zurückgehen könnten – was das Sparen der Haushalte wiederum erhöhen würde. Das ganze Demografie-Argument verflüchtigt sich noch mehr, wenn auch berücksichtigt würde, dass die Bevölkerung laut den gängigen Prognosen massiv sinken wird, was umso mehr das Wachstum der Binnennachfrage und damit der Importe dämpft.

Je nach Einfluss der verschiedenen demografischen Faktoren könnte der Leistungsbilanzüberschuss sogar weiter anwachsen

Je nach Einfluss der verschiedenen demografischen Faktoren könnte der Leistungsbilanzüberschuss sogar weiter anwachsen. Aber sowohl die ifo- wie die Bundesbank-Autoren stehen zu der Behauptung, dass die Überschüsse demografisch bedingt schrumpfen werden. Wie dünn die ganze Argumentation ist, wird umso mehr deutlich, wenn man berücksichtigt, dass auch andere OECD-Länder eine ähnliche Alterung wie Deutschland durchlaufen. Welche Länder sollen denn dann die Defizite (er)tragen?

Wenn es nun seit 1999 definitiv nicht die privaten Haushalte waren, die die deutschen Ersparnisse getrieben haben, wer war es dann?

Vor allem der Unternehmenssektor spart

Seit Einführung des Euro im Jahr 1999 ist der Anteil privater und öffentlicher Investitionen am BIP in Deutschland um zwei Prozentpunkte gesunken. Der seit 1999 zu verzeichnende Anstieg des Leistungsbilanzsaldos ist damit zu 29% auf die gesunkene Investitionsquote zurückzuführen, die gestiegenen Ersparnisse haben entsprechend die restlichen 71% beigetragen. Da die ifo-Autoren 2001 als Ausgangsjahr nehmen, ist der Unterschied bei ihnen etwas kleiner.

Aber sie übersehen etwas, das viel wichtiger ist: die Investitionen müssen an den Sparüberschüssen gemessen werden, und nicht – wie es die Autoren tun – an den Quoten in anderen Ländern. In Deutschland bleiben die Investitionen eben immer mehr hinter dem Sparen zurück, in den vielen Defizitländern der Welt ist es umgekehrt. Das Sparen von Staat, Haushalten und Unternehmen ist in Deutschland seit 1999 um 7 Prozentpunkte gestiegen – dabei kommt der Löwenanteil des Sparens vom Unternehmenssektor.

Der Ausgabenüberschuss der Unternehmen war Ende des letzten Jahrtausends noch gering (die Ausgaben für Investitionen waren höher, der Cash-Flow noch nicht so hoch) und begann dann zu steigen. Die Überschüsse dieses Sektors, nämlich Abschreibungen und einbehaltene Gewinne, sind allein für 47% des Anstiegs des Leistungsbilanzsaldos verantwortlich. Die privaten Haushalte haben wie erwähnt etwas weniger gespart, was auch die ifo-Autoren (im Widerspruch zu ihrer Hauptthese) diagnostizieren.

Der Vergleich der deutschen Investitionsquote – also Investitionen geteilt durch das BIP – mit anderen Ländern, die wesentlich schneller gewachsen sind, ist zudem nicht sehr aussagekräftig. Denn entscheidend ist, dass Deutschland mit einem BIP-Wachstum von nur knapp 1,3% seit 1999 der viertschlechteste Performer in der Eurozone ist, nur Griechenland, Italien und Portugal haben schlechter abgeschnitten. Von den großen OECD-Ländern ist nur Japan schwächer gewachsen (0,9%).

Der private Konsum ist durchschnittlich in dieser Periode um nur 1% pro Jahr gewachsen, was ebenfalls dem viertschlechtesten Rang in der Eurozone entspricht. Tatsächlich ist es die schwache Dynamik der Inlandsnachfrage, die zur schwachen Investitionsdynamik und zum schwachen BIP-Wachstum geführt hat. Dass die Investitionsquote nicht stärker gesunken ist, wie eigentlich bei diesem niedrigen Wachstum zu erwarten wäre, ist den exportinduzierten Investitionen zu verdanken.

Der Unternehmenssektor schließt hier Banken und andere Finanzdienstleister ein. Quelle: Eigene Berechnungen mit Daten von AMECO.

Die Autoren schreiben ferner, dass der Rückgang des Lohnanteils am Volkseinkommen (die Lohnquote) bis 2008 den Anstieg des Sparens nicht wesentlich erklären kann. Denn der Anstieg der Lohnquote nach 2008 hätte den Anstieg des Leistungsbilanzsaldos ja nicht aufgehalten.

Dem wäre entgegen zu halten: der Leistungsbilanzsaldo wäre sicherlich noch mehr hochgeschossen, wenn die Lohnquote nicht nach 2008 wieder etwas angestiegen wäre. Eine Analyse der personellen Einkommensverteilung innerhalb der privaten Haushalte unterlassen die ifo-Autoren, was aber dringend notwendig wäre – schließlich hat die Einkommensungleichheit in diesem Zeitraum stark zugenommen, und die von dieser Entwicklung profitierenden Einkommen sparen nun einmal viel mehr als die unteren Schichten. Vor kurzem errechnete das DIW, dass die Realeinkommen der unteren 40% der privaten Haushalte von 1999 bis 2014 leicht gesunken sind, während die der Haushalte insgesamt um 12% stiegen. Natürlich sparen die oberen 60% prozentual mehr von ihrem Einkommen als die unteren 40%.

Wichtiger ist aber, dass die Analyse der volkswirtschaftlichen Sparquote nur einen kleinen Teil des Problems abdeckt und zudem komplexer ist, als das ifo-Team annimmt. Dass Sparen minus Investieren in der Buchungstechnik dem Leistungsbilanzsaldo entspricht, ist eine Identität, die aus den Definitionen der Kategorien resultiert. Man kann daraus nicht schließen, dass das zu hohe volkswirtschaftliche Sparen (abzüglich Investitionen) kausal die Leistungsbilanz bestimmt – denn die Buchungstechnik alleine erklärt überhaupt nicht, wo das Einkommen, das ausgegeben oder gespart wird, eigentlich herkommt.

Es wäre plausibler, den Leistungsbilanzüberschuss und sein rechnerisches Spiegelbild, den Sparüberschuss, aus Veränderungen der Investitionstätigkeit, der Einkommensverteilung und den Determinanten der Ex- und Importe zu erklären. Auf jeden Fall dürfen Identitäten nie kausal interpretiert werden – eine methodische Grundregel, die das ifo-Team verletzt.

Ergänzend zu den Sparprozessen wird angeführt, dass sinkende Öl- und Rohstoffpreise seit 2014 die Importquote um 1,5 Prozentpunkte des BIP reduziert haben. Tatsächlich sind die Exportpreise seit etwa 2012 deutlich stärker als die Importpreise gestiegen (steigende Terms of Trade). Was die Autoren jedoch nicht erwähnen: zwischen 1999-2012 war es genau umgekehrt – die Importpreise stiegen mit einigen Schwankungen im Trend stärker als die Exportpreise. Im langen Trend 1999-2016 tragen die Terms of Trade also wenig zur Erklärung der Exportüberschüsse bei. Durchaus möglich ist allerdings, dass die Energiewende in Zukunft infolge von Importsubstitution (Deutschland könnte weniger Öl und Gas importieren) den Handelsbilanzüberschuss dauerhaft verstärkt, wenn keine Kompensation an anderer Stelle erfolgt.

Erstaunlicherweise schauen die ifo-Autoren aber gar nicht auf die Exporte und Importe und ihre jeweiligen Determinanten. Dadurch bekommen sie den Kern des Problems, den deutschen Sonderweg, nicht richtig in den Blick.

Der deutsche Sonderweg

Wenn wir über den Handelsbilanzsaldo eines Landes reden, meinen wir den nominalen Saldo von Ex- und Importen bezogen auf das nominale BIP. Also müssen wir nach den Determinanten für die nominalen Werte im Zähler und Nenner Ausschau halten. In Deutschland steigen die in laufenden Preisen berechneten Exporte von Gütern und Dienstleistungen seit 17 Jahren um knapp einen Prozentpunkt schneller als die Importe, nämlich um 5,7% im Vergleich zu knapp 4,8%, wie der folgende Chart zeigt.

In laufenden Preisen, 1999 = 100. Wachstumsraten (p.a. 1999-2016, nominal): Export 5,7%; Import 4,7%; BIP 2,5%; Binnennachfrage 2,1%; BIP-Deflator 1,2%. Quelle: Ameco

Dieser Trend muss rein logisch zu einer sich immer weiter öffnenden Schere zwischen Importen und Exporten führen. Manche meinen, dies sei kein „echter“ Trend – vielmehr seien die Wachstumsraten von Exporten und Importen in den einzelnen Jahren und Subperioden höchst unterschiedlich, wobei „Sonderfaktoren“ eine Rolle spielten. Zum Beispiel öffnete sich die Schere besonders stark zu Beginn der 2000er Jahre, später holten die Importe etwas auf. Dennoch – die Exporte laufen den Importen einfach davon, letztere holen offenbar den Rückstand nicht mehr auf.

Tatsächlich wäre die Angelegenheit nicht so problematisch, wenn das nominale Wirtschaftswachstum ähnlich stark wäre wie das der Exporte oder der Importe. Jedoch stieg das deutsche nominale Wirtschaftswachstum nur um durchschnittlich 2,5% pro Jahr, also um 2,2 Prozentpunkte schwächer als die Importe. Und die Binnennachfrage (die Summe von Investitionen und Konsum, privat und staatlich) stieg noch etwas langsamer als das BIP, nämlich nur um 2,1% (in laufenden Preisen).

Die auf alle Bestandteile des BIP bezogene Inflationsrate (der BIP-Deflator), war mit 1,2% sehr niedrig und lag weit unter der – allerdings auf die Verbraucherpreise bezogenen – Zielinflation der EZB  von  knapp 2%. Warum ist die Inflation wichtig für den Außenhandelsüberschuss? Sie geht in den Nenner des Exportüberschusses ein, nämlich das nominale BIP, und sie beeinflusst auch das Wachstum der Importe, denn deren Preise richten sich häufig nach dem nationalen, also relativ niedrigen Preisanstieg. Indessen steigen die Exportpreise mehr oder minder mit der höheren Inflation auf dem Weltmarkt („pricing to markets“ in beiden Fällen).

Deutschlands Exportwachstum ist zwar im internationalen Vergleich größerer OECD-Länder hoch, aber es gibt auch Länder, deren Exporte im gleichen Zeitraum noch stärker gestiegen sind. Dies sind meist kleine, nicht stark diversifizierte Länder. Südkorea ist mit 8,0% jährlichem Exportwachstum ein Ausnahmefall, aber die Importe stiegen dort exakt genauso schnell wie die Exporte. Auch gibt es einige wenige Länder, die über lange Zeiträume eine noch höhere Differenz zwischen Export- und Importwachstum hatten, z.B. Portugal mit 2,2 Prozentpunkten (1999-2016). Aber Portugal hatte 1999 ein Handelsbilanzdefizit von 10,3%, das ab 2013 in einen leichten Überschuss gedreht wurde und 2016 bei 1,2% des BIP lag. Das Land hat die umgekehrte Entwicklung wie Deutschland gemacht. Infolge der Eurokrise stieg das BIP nur um 0,5% jährlich, was die Importe gebremst, den Nenner der Außenhandelsquote niedrig gehalten und so das „rebalancing“ begünstigt hat.

Deutschland hat also eine sehr ungewöhnliche Struktur von Exporten und Importen. Ein Grund dafür liegt einerseits in der hohen und viel gerühmten (preislichen und „nicht-preislichen“, also technologischen) Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Exporteure. Zudem exportiert Deutschland vorwiegend Investitions- und Vorleistungsgüter für Märkte, die weit schneller als die deutsche Inlandsnachfrage wachsen. Wenn die Weltnachfrage auf diesen Märkten um 1% wächst, steigen Deutschlands Exporte sogar etwas schneller als 1%.

Infolge starken Outsourcings von Vorleistungsproduktion nach Osteuropa und in andere Schwellenländer – Stichwort internationale Wertschöpfungsketten – ist der Importgehalt deutscher Exporte bis 2013 auf etwa 40% gestiegen. Das heißt, dass ungefähr 48% der deutschen Importe wieder in den Export wandern. Die restlichen 52% der Importe sind „echte Importe“, die für die inländische Endnachfrage bestimmt sind. Diese wächst aber wie gezeigt nominal so langsam, dass die dadurch induzierten Importe langsamer als die Exporte wachsen. Real, also in konstanten Preisen, wuchs die Binnennachfrage zwischen 1999 und 2016 sogar nur um 0,8% pro Jahr.

Wenn ein Land einen chronischen und zudem wachsenden Exportüberschuss hat, der einem wachsenden Sparüberschuss entspricht, welcher teilweise ins Ausland transferiert wird, entstehen immer größere Netto-Primäreinkommen aus dem Ausland. Das sind Transfers von Unternehmensgewinnen, Zinserträgen, und Dividenden ins Inland. Der Saldo der Primäreinkommen in der Leistungsbilanz steigt parallel zum Handelsbilanzüberschuss, so dass der Handelsbilanzüberschuss mit einer gewissen Verzögerung verstärkt wird und in einem überproportionalen Anstieg des Leistungsbilanzüberschusses resultiert. Selbst wenn der Handelsbilanzüberschuss relativ zum BIP konstant bliebe, würde der Saldo der Primäreinkommen steigen, wenn nicht gerade Finanzkrisen die Wertpapierkurse und den Wert der Auslandsanlagen abstürzen lassen.

Der deutsche Exportüberschuss und der daraus folgende Leistungsbilanzüberschuss sind ein strukturelles, und kein konjunkturelles oder temporäres demografisches Problem

Der deutsche Exportüberschuss und der daraus folgende Leistungsbilanzüberschuss sind also ein strukturelles, und kein konjunkturelles oder temporäres demografisches Problem, das bei weiterer Alterung der Bevölkerung von allein verschwindet. Schlimmer noch: es ist nicht allein der hohe Überschuss, sondern seine Eigendynamik, die eine sich verstärkende Pfadabhängigkeit verursacht. Diese rührt daher, dass die viel gelobte Exportfähigkeit zwar nicht in Stein gemeißelt ist, aber in Maschinen und Kapitalanlagen, und auch in das Humankapital der für den Export arbeitenden Menschen. Deutschland tut viel, um indirekt seine Exporte zu fördern (z.B. angewandte F&E, Förderung des Mittelstands, der ebenfalls exportaktiv ist, Einflussnahme auf Normen, die für die Exportsektoren günstig sind, Hermes-Bürgschaften etc.).

Und faktisch tut Deutschland auch sehr viel, um die Importe knapp zu halten, abgesehen von für Exporte notwendigen Importen.

Wie schwächt Deutschland das Wachstum der Importe?

Wie schon erwähnt ist es in erster Linie die schwache Dynamik der Inlandsnachfrage, verstärkt durch niedrige Inflation, die das Importwachstum schwächt. Dazu gehört das schwache Wachstum der Lohnstückkosten, also der Nominallöhne im Verhältnis zur Produktivität, vor allem bis 2008. Obwohl die Nominallöhne seit der Finanzkrise kräftig gestiegen sind, wurde der zuvor aufgebaute Rückstand gegenüber anderen Ländern noch nicht wieder aufgeholt. 2016 lagen die Lohnstückkosten im Vergleich zu 1999 in Deutschland 8,5% unter dem Wert für die Eurozone insgesamt (inkl. Deutschland). Hinzu kommt wie geschildert die Abkoppelung der unteren Haushaltsgruppen vom Einkommens- und Konsumwachstum.

Besonders in den Dienstleistungssektoren stiegen die Löhne zu langsam. Gleichzeitig haben sich die Exportunternehmen, unterstützt von der Politik, erfolgreich um die Stärkung der „nichtpreislichen“ technologischen Wettbewerbsfähigkeit bemüht, was nicht zuletzt auch ein Ergebnis hoher Ingenieurskunst ist.

Gleichzeitig nahm aber auch die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu, und zwar durch eine kontinuierliche leichte (reale) Abwertung, gestützt durch das schwache Wachstum der Lohnstückkosten. Der Index des realen effektiven Wechselkurses für Deutschland (der gewichtete Wechselkurs gegenüber 61 Handelspartnerländern, inflationsbereinigt) lag im April 2017 16% unter dem Wert von 1999 – im Trend eine Abwertung um 1% jährlich. Auch wenn der Wechselkurs über den Kosten-Preis-Kanal keine große Bedeutung für den deutschen Überschuss hatte, weil die Exporte wenig preiselastisch sind, hat er stattdessen das Unternehmenssparen, sprich die Erwirtschaftung von Gewinnen, heftig gefördert.

Die Exportpreise passen sich tendenziell den Weltmarktpreisen an, so dass die Gewinne durch die Kombination preislicher und nichtpreislicher Wettbewerbsfähigkeit sprudeln. Dies trug wesentlich zum Sparen des Unternehmenssektors bei. Auch die weit verbreitete Praxis, den Cash Flow zum Aktienrückkauf zu verwenden, verstärkte die Tendenz, ebenso die Reformen der Unternehmensbesteuerung 2001 und 2008. Zudem haben sich Unternehmen stärker als früher über Aktienmärkte statt über Kreditmärkte finanziert, was Zins und Tilgung einspart, solange die Kurse steigen. Obwohl die ifo-Autoren manche dieser Argumente selbst anführen, beharren sie auf ihrer These: das Sparen ist hauptsächlich ein Resultat des demografischen Wandels.

Die Schuldenbremse ist ein Gaspedal für den Leistungsbilanzüberschuss

Schließlich haben die Schuldenbremse und die Finanzpolitik des Bundes dazu geführt, dass der Finanzierungssaldo des Staates insgesamt (samt Sozialversicherungen) ins „schwarze Plus“ stieg – die Schuldenbremse ist also in Wirklichkeit ein Gaspedal für den Leistungsbilanzüberschuss. Die Vernachlässigung von Infrastrukturinvestitionen und sozialem Wohnungsbau haben indirekt den Leistungsbilanzüberschuss gefördert, weil sie die Investitionslücke gegenüber den Ersparnissen vergrößerten. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer im Jahr 2007 um drei Prozentpunkte war eine Importbremse und hat so faktisch die Exportüberschüsse erhöht (das sehen auch die ifo-Volkswirte so). Bei der Besteuerung von Strom werden vorzugsweise private Haushalte zugunsten der Unternehmen belastet.

So gehört Deutschland zu den ganz wenigen Ländern weltweit, die einen vierfachen Überschuss haben: neben dem Nettosparen der privaten Haushalte (das gibt es fast überall) existiert auch im Unternehmenssektor, beim Staat und in der Leistungsbilanz ein Überschuss, und demzufolge ist ein ausgesprochen schwaches Trendwachstum zu verzeichnen. Da diese Konstellation ebenso wenig nachhaltig ist wie das schnellere Wachstum der Exporte gegenüber den Importen, kann man sie als schweres strukturelles außenwirtschaftliches Ungleichgewicht bezeichnen. Das ganze Problem ohne einen einzigen Beleg als vorwiegend „demografisch bedingt“ abzutun, ist sicher kein Meisterwerk wissenschaftlicher Analyse.

Keine Nachteile für andere Länder? Vorteilhaft für Deutschland?

Die Autoren behaupten in ihrer 4. These, dass ein Abbau der deutschen Überschüsse den Defizitländern eher schaden als nützen würde, sofern deren Produktionskapazitäten ausgelastet sind („Outputlücke“ von Null). Die Defizitländer könnten ihre Produktion dann nämlich gar nicht erhöhen: es würde nur Inflation entstehen, wenn Deutschland mehr von ihnen importieren will.

Nun ist die Messung von Outputlücken ein vertracktes Problem und führt zu ziemlich unterschiedlichen Messergebnissen. Die meisten Handelspartnerländer Deutschlands, wie auch Deutschland selbst, könnten ihre Angebotskapazitäten ohne oder mit geringer Inflationsbeschleunigung erhöhen – es gibt selten eine starre Outputgrenze. Es ist doch häufig wie mit den Berliner Flughäfen: der Kapazitätsausbau ist über Jahre verzögert, aber die Fluggastzahlen steigen trotzdem rasant. Eine Überauslastung der Kapazitäten ist partiell möglich und führt nicht gleich zu mehr Inflation. Davon abgesehen: die Unterbeschäftigung ist hoch und die Inflation immer noch zu niedrig, in Europa, in den USA, in Japan, und auch in Deutschland.

Im Übrigen geht es um ein strukturelles Problem von Leistungsbilanzdefiziten, die in vielen Ländern Europas zu hoch waren und erneut hochgehen dürften, wenn der Euro gegenüber Drittwährungen wieder aufwertet und die Inlandsnachfrage in diesen Staaten Fahrt aufnimmt. Die großen Defizitpartnerländer Deutschlands (Frankreich, Großbritannien und die USA) sind bekanntlich keineswegs so glücklich mit ihren Defiziten.

Richtig ist, dass die meisten (früheren) Defizitländer in der Eurozone nicht sehr stark von einem höheren Wachstum der deutschen Binnennachfrage profitieren würden – jedenfalls nicht direkt, aber umso mehr indirekt: Wenn andere Länder der Eurozone Defizite gegenüber Deutschland oder Drittländern haben, müssen sie durch „interne Abwertung“, sprich durch Lohnzurückhaltung oder -senkung sowie fiskalische Austeritätspolitik, ihre Binnennachfrage und damit die Importe drosseln. Sie können auch kaum wachsen, weil jedes Wachstum zu mehr Importen führt.

Aber diese Länder brauchen dringend eine Kehrtwende zu stärkerem Wachstum, die überwiegend durch das Wachstum der Inlandsnachfrage zustande kommt, ohne dass sie wieder in größere Leistungsbilanzdefizite hineinrutschen. Reduzierte deutsche Überschüsse schaffen den Defizitländern, besonders Frankreich, Italien und Spanien, mehr Handlungsspielräume, weil sie die kontraproduktive interne Abwertung beenden und, möglichst europäisch koordiniert, ihre Binnennachfrage und damit auch die Angebotskapazitäten erhöhen könnten. Steigende Leistungsbilanzdefizite würden zu steigender Verschuldung gegenüber den Überschussländern führen, die zudem meist kurzfristige Verbindlichkeiten sind.

Die Erfahrung zeigt, dass Länder mit hohen Leistungsbilanzdefiziten immer die berüchtigten „sudden stops“ der Kapitalzuflüsse fürchten müssen, die Banken- und Finanzkrisen auslösen können. Ein höheres Wachstum in Deutschland, durch Expansion der Binnennachfrage getrieben und mit verminderten Leistungsbilanzüberschüssen verbunden, würde nicht nur höheres Wachstum in den anderen Mitgliedsländern ermöglichen, sondern auch – quasi im Vorbeigehen – dank etwas höherer Inflation das Auslaufen der EZB-Niedrigzinspolitik ermöglichen.

Das deutsche „Sparen“ und die Zinsen

Die ifo-Autoren argumentieren, dass weniger deutsches Sparen zu höheren Zinsen führen könnte.  Sparen in dem hier verwendeten Sinn ist jedoch keine monetäre Kategorie. Weniger Sparen bedeutet mehr Ausgaben der privaten Haushalte, der Unternehmen und des Staates im Verhältnis zu ihren großen Einnahmen. Mehr Ausgaben führen zu mehr Einnahmen bei den Produzenten von Gütern, die wiederum zu weiteren Käufen von Gütern verwendet werden können. Das hat erst Einfluss auf die Zinsen, wenn die Inflation und dann der Leitzins der Zentralbank steigen, der sich auch auf die Zinsen am – für die Realwirtschaft relevanteren – langen Ende der Zinskurve auswirkt.

Die Realzinsen steigen aber erst, wenn die Nominalzinsen stärker als die Inflation steigen, und selbst das würde die Investitionen nur hemmen, wenn die Zinsen stärker als die Renditen steigen sollten. Im Übrigen ist schon erstaunlich, dass die ifo-Autoren, die ansonsten sehr besorgt um die zu niedrigen Zinsen der EZB sind, jetzt die deutschen Überschüsse als Garant niedriger Zinsen loben.

Ernsthafte Sorgen um die Inflation müsste man sich vielleicht machen, wenn in Deutschland die Leistungsbilanzüberschüsse durch gewaltige Ausgabenprogramme in kurzer Zeit abgebaut werden sollten. Das wird auch kaum funktionieren. Die nötigen Korrekturen brauchen leider Zeit, wenn harte Brüche vermieden werden sollen.

Dass der Leistungsbilanzüberschuss für Deutschland vorteilhaft sei (These 5), findet bei vielen Beifall, die den Handelsbilanzsaldo wie eine Fußballtabelle interpretieren („Exportweltmeister!“). Auch das ifo-Team scheint diesem merkantilistischen Mantra zu erliegen. Dass die Überschüsse gut für Deutschland seien, wird wieder mit der Demografie-These begründet: Für eine alternde Gesellschaft seien temporäre Überschüsse und hohes Sparen eben genau das Richtige. Und wäre dem tatsächlich so, könnte man fast von „natürlichen“ Überschüssen reden.

Wenn aber das deutsche Überschusssparen gar nichts mit der Alterung zu tun hat, bricht die These der „guten“ – weil nötigen – Überschüsse zusammen

Diese Logik impliziert, dass das niedrige Wachstum und die schwache Binnennachfrage unser unabwendbares Schicksal sind. Eigentlich ist das die These säkularer, also langfristiger (Beinahe-) Stagnation. Wenn aber das deutsche Überschusssparen gar nichts mit der Alterung zu tun hat, bricht die These der „guten“ – weil nötigen – Überschüsse zusammen. Dann bleibt nur: die Überschüsse werden erkauft und ermöglicht durch einen niedrigen privaten Konsum, eine schlechte Zukunftsvorsorge des Staates für seine Bürger und eine zunehmend schiefer werdende Einkommensverteilung. Deutschland ersetzt die inländische Unterkonsumption teilweise durch Exportüberschüsse. Keine gute Wahl für Deutschland, und erst recht nicht für die Defizitländer.

Recht haben die Autoren, wenn sie einsehen, dass es politische Probleme für Deutschland geben wird, wenn wir munter so weitermachen und die selbst geschaffenen Regeln des Makroökonomischen Ungleichgewichtsverfahrens der EU verletzen. Bekanntlich ist die Regel asymmetrisch: den Defizitländern wurde die Marge von minus 4% gesetzt, während für die Überschussländer 6% gelten.

Für die Asymmetrie gibt es keine vernünftige ökonomische Begründung. Hinter vorgehaltener Hand, manchmal sogar öffentlich, sagen selbst Mitarbeiter der Europäischen Kommission, dass die Asymmetrie ein „Erfolg“ deutscher Lobbyarbeit in den Brüsseler Hinterzimmern war. Da wäre es nur recht und billig, dass man diese Sondermarge nicht auch noch um fast 50% überzieht. Bisher konnte die Bundesregierung ein formelles EU-Verfahren noch verhindern, aber man sollte sich nicht darauf verlassen, dass der EU-Kommission nicht doch bald – vielleicht nach der Bundestagswahl – Nachsicht und Geduld ausgehen.

Was tun?

Um die Leistungsbilanzüberschüsse zu reduzieren, schlagen die ifo-Autoren eine Senkung der Unternehmensbesteuerung vor. Eine solche Reduzierung, etwa durch einen verbesserten Verlustausgleich, beschleunigte Abschreibungen und Vergünstigungen bei Forschung und Entwicklung, würde die Renditen im Unternehmenssektor verbessern. Ähnlich hatte sich kürzlich auch die Mehrheit des Sachverständigenrates geäußert.

Es kann schon sein, dass Steuersenkungen ausländische Unternehmen ins Land locken. Vor allem aber dürften sie das Überschusssparen der inländischen Unternehmen weiter verstärken und somit sogar kontraproduktiv sein – denn an guten Renditen mangelt es schon lange nicht mehr. Wenn die Maßnahme tatsächlich zu einer Reduzierung des Leistungsbilanzüberschusses führen soll, müssten die Investitionen stärker als das Sparen der Unternehmen stimuliert werden. Begründungen dafür findet man bei den ifo-Autoren jedoch nicht – wahrscheinlich deshalb, weil ein solches Szenario einfach sehr unwahrscheinlich ist. Bereits die Niedrigzinspolitik der EZB hat die deutschen Investitionen nicht nennenswert stimuliert, jedoch die Zinslasten gesenkt und so das Sparen im Unternehmenssektor begünstigt – und jetzt würde durch Steuersenkungen noch eins draufgesattelt werden.

Da das ifo-Team die eigentlichen Probleme des deutschen Sonderwegs verkennt, nämlich die explosive Konstellation von Export- und Importwachstum, verkennt es auch, dass ein durch Nicht-Handeln konservierter Status quo die Lage dramatisch verschärfen würde. In der folgenden Abbildung wird dargestellt, wie sich Exporte und Importe in einem einfachen Trendszenario bis 2026 entwickeln würden, wenn sie ihre Wachstumsraten der Periode 1999-2016 beibehalten und das BIP jahresdurchschnittlich um 3% nominal wachsen würde (bei einer angenommenen Inflation von 2% wären dies real 1%). Ergebnis: Der Handelsbilanzüberschuss stiege auf 14,3% des BIP, hinzu käme der weiter steigende Primäreinkommenssaldo vermindert um den negativen Transfersaldo, also in etwa eine Verdoppelung von Handels- und Leistungsbilanzüberschuss.

Szenarien: Trend Ex- und Importe, und Trend-Exporte kombiniert mit Ziel-Importen (Halbierung HBS bis 2026 auf 3,8% des BIP), HBS = Handelsbilanzsaldo (Güter u. Dienstleistungen). Schätzungen auf Basis von Ameco-Daten.

Keine Frage: dies ist ein Katastrophenszenario, das die Kohäsion innerhalb der Eurozone sprengen und die Finanzsystemstabilität im Eurosystem gefährden würde. Ein beträchtlicher Teil der mit dem Überschuss verbundenen Defizite würde bei den wichtigen Handelspartnerländern in der Eurozone anfallen. Sie wären dort nur tragbar, wenn diese Länder hohes Wachstum hätten. Wahrscheinlicher ist, dass in den Defizitländern die Wachstumsraten und Beschäftigung sinken würden. Sie würden geradezu in den Euro-Exit und in eine nachfolgende Abwertung getrieben.

Auch die Nettogläubigerposition Deutschlands würde massiv steigen, die der Schuldnerländer entsprechend sinken. Weil ein großer Teil des Überschusses wie derzeit schon mit Ländern außerhalb der Eurozone erwirtschaftet würde, stiege vermutlich auch der Leistungsbilanzüberschuss der gesamten Währungsunion massiv an und würde die Weltwirtschaft schwer belasten. Die Defizitländer können ihre Defizite nur durch geringeres Wachstum oder Protektionismus oder durch massive Abwertung gegenüber dem Euro bremsen.

Vermutlich würde eine heftige Aufwertungsspekulation am Dollar-Euro-Devisenmarkt einsetzen, die erfahrungsgemäß häufig zu Übertreibungen führt. Und es ist durchaus plausibel, dass selbst eine starke Euro-Aufwertung den deutschen Überschuss nur geringfügig mindert, weil die deutschen Exporte ihre Wettbewerbsfähigkeit eben zu großen Teilen aus nicht-preislichen Faktoren beziehen – aber jene Euro-Mitgliedsländer mit preiselastischen Ex- und Importen stark belasten würde.

Um dieses Szenario zu vermeiden, müssten die deutschen Importe massiv steigen. Will man in den nächsten zehn Jahren eine Halbierung des Handelsbilanzüberschusses erreichen, müssten die Importe um etwa 7,0% pro Jahr wachsen (bisher: 4,8%). Die Inlandsnachfrage müsste Jahr für Jahr um 3,4% statt 2,2% zunehmen. Da der Saldo der Primäreinkommen (abzüglich Transfers) schwer zu prognostizieren ist, kann man annehmen, dass nur dann ein Leistungsbilanzüberschuss von 6% erreicht würde, wenn der Saldo der Primäreinkommen (minus Transfersaldo) um nicht mehr als 1,2 Prozentpunkte bis 2026 anstiege.

Freilich ist ein Leistungsbilanzüberschuss von 6% weder ein ambitioniertes, noch ein sinnvoll begründbares Ziel – eigentlich müsste der Saldo noch deutlich stärker sinken. Wollte man beispielsweise auf 3% runterkommen, müssten ganz andere Anpassungsmaßnahmen gewählt werden.

Fazit: Eine besondere Spielart von Merkantilismus

Man kann die deutsche Schere zwischen Export- und Importwachstum als eine besondere Spielart von Merkantilismus bezeichnen. Die alten Merkantilisten, von Adam Smith und David Ricardo heftig kritisiert, sahen den Ursprung des Wohlstands einer Nation im Exportüberschuss, der durch systematischen Protektionismus, sei es Exportförderung oder Importbegrenzung, generiert werden sollte.

Lassen wir es dahingestellt, ob die deutsche Situation vorsätzlich oder fahrlässig entstanden ist. Das Ergebnis, nämlich der wachsende Überschuss, ist genau jenes Resultat, das der althergebrachte Merkantilismus auch hervorbringen wollte. Die vorherrschende Interpretation der wirtschaftspolitisch Verantwortlichen (Bundesfinanzministerium, Sachverständigenrat, Bundesbank) in Deutschland lautet, dass der Überschuss politisch größtenteils nicht steuerbar ist und sich aus den mikroökonomischen Handlungen der Akteure ergibt. Das wäre ein „benign neglect“ des Postulats eines außenwirtschaftlichen Gleichgewichts, das es wohl in keinem einzigen OECD-Land mehr gibt und auch schon lange nicht mehr in China. Zur Ehrenrettung der ifo-Autoren kann man sagen, dass sie diese Position nicht beziehen.

Wie gezeigt werden die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse ohne gegensteuernde Maßnahmen weiterwachsen, weil die Exporte den Importen davonlaufen – was brandgefährlich ist. Ein „rebalancing“ über die Importseite erfordert, dass die deutsche Binnennachfrage kontinuierlich wächst, und zwar stärker als das BIP, also genau umgekehrt wie in der Vergangenheit. Schrittmacher könnten öffentliche Investitionen und Löhne sein, erweitert um die Stärkung unterer Einkommen, private Investitionen würden nachziehen. Auch eine etwas höhere Inflation als im Rest der Eurozone wäre hilfreich, weil dies das nominale Wachstum der Importe stützen würde. Das wäre eine Art interner Aufwertung gegenüber den wichtigen Handelspartnerländern. Man sollte auch nicht vergessen, dass Deutschland ohne die Gemeinschaftswährung längst eine massive Aufwertung der eigenen Währung hätte verkraften müssen.

Es ist jedenfalls höchste Zeit, dass jetzt der Ideen-Wettbewerb um die richtige Konzeption dieses „rebalancing“ losgeht.

 

Zum Autor:

Jan Priewe ist Senior Research Fellow am Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung. Bis 2014 war er Professor für Volkswirtschaftslehre an der HTW Berlin.

Hinweis:

Eine Sammlung von Fakten und Debatten zu diesem Thema finden Sie auch im Makronom-Projekt “Die Anatomie des deutschen Außenhandels”.