Warum die Grundrente ein Schritt in die richtige Richtung ist

Das Konzept von Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD) für eine Grundrente ist ambitioniert. Es soll für Millionen von Geringverdienern – zu 75 Prozent Frauen – zwei Ziele erreichen: die Anerkennung von „Lebensleistungen“ und die Vermeidung von Altersarmut. Der Vorschlag folgt einem einfachen „Arbeit muss sich lohnen“-Prinzip: Wer ein Leben lang hart gearbeitet hat, soll im Alter mehr haben als den Sozialhilfesatz.

Die vorgeschlagene Grundrente ist in breiten Teilen der Bevölkerung beliebt. Doch zahlreiche Ökonominnen und Ökonomen scheinen den Vorschlag eher skeptisch zu beurteilen. Kritisiert wird insbesondere das Fehlen der Bedürftigkeitsprüfung: Der Verzicht auf die Prüfung von Einkommen und Vermögen bedeutet, dass auch Personen die Grundrente beziehen, die gemeinsam mit dem Ehepartner ein Ruhestandseinkommen über der Grundsicherung erhalten. Die Skeptiker sagen, dass das vorliegende Konzept dadurch ungerecht, nicht zielgenau und zu teuer werde – eine Argumentation, die auch von CDU und CSU am heutigen Mittwochabend im Koalitionsausschuss angeführt werden dürfte.

In diesem Beitrag stelle ich die Frage, ob die vorgeschlagene Grundrente ohne Bedürftigkeitsprüfung gerecht und effizient ist. Insbesondere soll untersucht werden, wie der Vorschlag die Arbeitsanreize und Lebensqualität der Menschen verändert. Mein Fokus liegt also auf einer ökonomischen Analyse der Grundrente aus einer (leicht erweiterten) neoklassischen Perspektive.

Wann ist eine Reform „gerecht“ und „effizient“?

Zuerst muss geklärt werden, wann eine Reform des Rentensystems überhaupt gerecht und effizient zu nennen ist. Dazu gibt es eine Vielzahl von möglichen Definitionen. In diesem Beitrag werde ich mich auf die folgenden Definitionen beschränken.

Eine Maßnahme definiere ich als effizient, wenn sie das Prinzip „Leistung muss sich lohnen“ fördert. Konkret steigert eine effiziente Maßnahme Arbeitsanreize, was zu einer dauerhaften Ausweitung der Beschäftigung und gesamtwirtschaftlichen Produktion führt – die Maßnahme stärkt Wachstumspotenziale und vergrößert also den zu verteilenden Kuchen. In der öffentlichen Debatte wird diese Art der Effizienz häufig mit Leistungsgerechtigkeit gleichgesetzt.

Eine Maßnahme definiere ich als gerecht, wenn sie besonders die Einkommen derjenigen steigert, die wenig haben. Aus ökonomischer Sicht ist eine gerechte Maßnahme wohlfahrtssteigernd, weil sie Einkommen von Menschen mit hohem Einkommen und niedrigen Grenznutzen zu Menschen mit niedrigem Einkommen und entsprechend hohen Grenznutzen (den „Bedürftigen“) umverteilt. Diese Definition der Gerechtigkeit entspricht im Wesentlichen der Idee der Verteilungsgerechtigkeit.

Eine erste Analyse

Wie ist das Konzept von Hubertus Heil nun zu beurteilen? Um diese Frage zu beantworten, ist eine Diskussion repräsentativer Beispiele hilfreich. Im Fall der Grundrente gibt es derlei zwei.

Der erste Fall – Beispiel A – sind alleinstehende Menschen, die ein Leben lang im Niedriglohnsektor gearbeitet haben, z.B. Reinigungskräfte oder Paketboten. Nach der aktuellen Regelung werden diese Menschen eine gesetzliche Rente erhalten, die unter dem Niveau der Grundsicherung liegt. Zudem hat die Mehrzahl dieser Menschen keine betriebliche Rente oder private Altersvorsorge, so dass sie im Ruhestand auf Sozialhilfe angewiesen sind und in diesem Sinne Altersarmut erfahren. Für diese Menschen gilt in Bezug auf die Versorgung im Alter weder das Leistungsprinzip noch das sogenannte Äquivalenzprinzip, denn sie werden im aktuellen System genauso behandelt wie Menschen, die niemals Sozialversicherungsbeiträge gezahlt haben.

Es besteht allgemeiner Konsens, dass die Einführung der vorgeschlagenen Grundrente für diese Gruppe effizient und gerecht ist. Sie ist effizient, weil sie Arbeitsanreize dort schafft, wo gegenwärtig Leistung hinsichtlich der Altersvorsorge nicht belohnt wird. Sie ist gerecht, weil zusätzliches Einkommen zu denen fließt, die wenig haben. Zudem ist die Bedürftigkeitsprüfung hier nicht zielfördernd, denn sie würde hohe bürokratische und menschliche Kosten erzeugen, ohne das Ergebnis zu verändern.

Der zweite wichtige Fall – Beispiel B – sind verheiratete Menschen, die ein Leben lang in Teilzeit beschäftigt waren oder Vollzeit im Niedriglohnsektor gearbeitet haben und eine kleine gesetzliche Rente beziehen, aber deren Ehepartner aufgrund gutbezahlter Erwerbstätigkeit ein überdurchschnittliches Renteneinkommen bezieht. In diesem Fall würde die vorgeschlagene Grundrente die Ansprüche aus der gesetzlichen Rente erhöhen, obwohl das Ehepaar gemeinsam über ein Einkommen im Ruhestand verfügt, das eventuell deutlich über dem Grundsicherungsniveau liegt.

Wenn wir nun den Haushalt bestehend aus den beiden Ehepartnern als eine Einheit betrachten, dann ist die Grundrente ohne Bedürfnisprüfung ungerecht und ineffizient. Sie ist aus dieser Sicht ungerecht, weil sie einem „nicht-bedürftigen“ Haushalt zusätzliches Einkommen verschafft – Einkommen wird horizontal umverteilt. Sie erscheint ineffizient, weil sie Subventionen an viele Menschen auszahlt, ohne notwendiger Weise den Leistungsanreiz zu steigern – das Geld wird mit der Gießkanne verteilt.

Ein weiterer möglicher Einwand gegen die Grundsicherung ohne Bedürftigkeitsprüfung ist, dass auch vermögende Personen mit niedrigem Erwerbseinkommen von der Maßnahme profitieren könnten. Zum Bespiel wurde in den Medien intensiv der Fall des Millionenerbens mit lebenslanger Erwerbstätigkeit im Niedriglohnsektor diskutiert. Natürlich kann die Existenz solcher Fälle nicht ganz ausgeschlossen werden, doch es sind nicht-repräsentative Einzelfälle, die nicht die Sozialpolitik der Bundesregierung bestimmen sollten. Anders gesagt: Die hier diskutierten Fälle A und B sind die wesentlichen Beispiele, mit denen sich eine ernsthafte wirtschaftspolitische Analyse auseinandersetzen muss.

Ein Perspektivwechsel ist nötig

Eine erste ökonomische Analyse hat also ergeben, dass die von Hubertus Heil vorgeschlagene Grundrente ohne Bedürfnisprüfung in dem wichtigen Fall B weder gerecht noch effizient sein würde. Auf eben diesen Aspekt zielen auch die negativen Kommentare der meisten Ökonomen ab, die sich zum Thema in der Öffentlichkeit geäußert haben. Hat die Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger, die die Grundrente gut findet, also grundlegende ökonomische Zusammenhänge einfach nicht verstanden?

Ich glaube, dass dem nicht so ist. Vielmehr bin ich der Meinung, dass die Mehrheit der Menschen hier ein intuitiv besseres Verständnis der ökonomischen und gesellschaftlichen Zusammenhänge offenbart, als die Ökonomen und Politiker, die sich mit ihrer Kritik medial in den Vordergrund geschoben haben. Denn die Kritiker begehen einen Fehler, wenn sie im oben genannten Beispiel B das Problem nur aus der Perspektive des Ehepaars im Ruhestand als feste analytische Einheit betrachten. Dies wird der Lebenswirklichkeit vieler Menschen jedoch nicht gerecht.

Eine umfassende ökonomische Analyse muss in diesem Fall berücksichtigen, dass das Ehepaar im Ruhestand (sehr oft und immer häufiger) auch einmal ein Ehepaar mit zwei erwerbstätigen Ehepartnern war. Zudem darf die Individualität der beiden Ehepartner nicht vollständig vernachlässigt werden. Dieser Perspektivwechsel bedeutet, dass die ökonomische Analyse die Leistungsanreize und Lebensqualität desjenigen Ehepartners in den Vordergrund rücken muss, der aktuell im Niedriglohnsektor arbeitet und nach vielen Jahren harter Arbeit in den Ruhestand gehen wird. Aus diesem Perspektivwechsel ergeben sich zwei grundlegende Konsequenzen.

Zum Ersten kann es dieser Person passieren, dass sie trotz Ehe mit einem gutverdienenden Partner aufgrund von Scheidung oder anderen Lebensereignissen ihren Ruhestand als alleinstehende Person mit geringen Rentenansprüchen verbringen wird. Diese Möglichkeit ist statistisch gesehen kein Einzelfall. Das bedeutet aber, dass für die Lebensqualität und Leistungsanreize der aktuell verheirateten Person mit geringem Einkommen sehr wohl der oben besprochene Fall A wichtig ist. Doch für diesen Fall haben wir bereits die Effizienz und Gerechtigkeit der Grundrente ohne Bedürftigkeitsprüfung nachgewiesen.

Aus ökonomischer Sicht handelt es sich bei der Beschreibung der Situation des Ehepartners, der im Niedriglohnsektor arbeitet, um ein Entscheidungsproblem unter Unsicherheit. In solchen Situationen kann das mögliche Eintreten eines negativen Ereignisses – die mögliche Trennung vom Ehepartner – die Entscheidung und das Wohlergehen der Person erheblich beeinflussen, auch wenn das Ereignis noch nicht eingetreten ist und in vielen Fällen auch nicht eintreten wird. Anders gesagt: Auch für eine Erwerbsperson mit gutverdienendem Partner beschreibt Beispiel A eine mögliche Lebenssituation und ist deshalb hochrelevant für diese Person, solange sie hinreichend risiko-avers ist.

Zum Zweiten ist es nicht gerechtfertigt, zur Beurteilung der Lebensqualität nur das gemeinsame Einkommen der beiden Ehepartner heranzuziehen. Denn für das Selbstwertgefühl einer erwerbstätigen Person in einem marktwirtschaftlich organisierten Wirtschaftssystem sind nicht nur das Haushaltseinkommen und der entsprechende Konsum entscheidend, sondern auch das eigene Erwerbseinkommen und die Rentenzahlungen für erbrachte Leistungen. In der Sprache der neoklassischen Ökonomik ausgedrückt: Die Präferenzen der einzelnen Ehepartner hängen nicht nur vom Konsum ab, sondern auch von den individuell erzielten Einkommen. Diesen Status-Effekt des Gehalts kann man zu Recht kritisieren und versuchen zu ändern. Doch ein gewisser Einfluss des Einkommens auf den gesellschaftlichen Status ist in einer Marktwirtschaft wohl unvermeidbar und wird auch zukünftig die Lebensrealität vieler Menschen abbilden.

Diese Perspektive auf Erwerbseinkommen und Selbstwert hat zur Folge, dass die vorgeschlagene Grundrente einen stark positiven Effekt auf die Lebensqualität des Ehepartners mit niedrigerem Einkommen hat. Und dieser Effekt ist wesentlich stärker, als der entsprechende Anstieg des Haushaltseinkommens erklären würde. Dies ist ein zweiter Grund, warum die Grundrente ohne Bedürftigkeitsprüfung gerecht ist: Sie wertet die Leistung von Menschen auf, die trotz lebenslanger Erwerbstätigkeit ohne Grundrente nur eine sehr niedrige Rente beziehen würden und deshalb einen hohen Grenznutzen aufweisen – das Schlagwort der „Respektrente“ ist hier durchaus angebracht.

Die Aufwertung der Lebensleistung von Geringverdienern ist immer gerecht, aber im Fall B nicht unbedingt effizient. Denn die Auswirkung auf das Arbeitsangebot ist in diesem Fall nicht eindeutig bestimmt: Einerseits ergeben sich für den Ehepartner mit niedrigem Erwerbseinkommen positive Anreizeffekte – sozialversicherungspflichtige Beschäftigung wird attraktiver gemacht im Vergleich zu Mini-Jobs und Nicht-Beschäftigung. Andererseits gibt es durch die Aufwertung der Teilzeitbeschäftigung möglicherweise einen negativen Anreizeffekt, der zu einer Verfestigung des Niedriglohnsektors führen könnte. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass die endgültige Version der Grundrente – die noch nicht bekannt ist – mit Rücksicht auf die Leistungsanreize in diesem Bereich konzipiert wird und mögliche negative Anreizeffekte minimiert. Zudem sollte die Einführung der Grundrente durch zusätzliche Maßnahmen flankiert werden, die mehr gutbezahlte Arbeit schaffen.

Finanzierung

Noch ist völlig offen, wie die Debatte in der Großen Koalition über die Grundrente ausgehen und in welcher Form diese dann letztlich kommen wird. Eine gewichtige Frage ist sicherlich, welche Lebensphasen berücksichtigt werden und wie das Konzept an der „Abrisskante“ von 35 Jahren ausgestaltet wird, wovon abhängt, wie viele und welche Menschen tatsächlich eine Verbesserung ihrer Altersbezüge erhalten würden – und wie hoch die Kosten dafür sind.

Die Schätzungen bewegen sich derzeit im mittleren einstelligen Milliardenbereich pro Jahr. Das wäre sicherlich keine astronomische Summe, zumal wenn man berücksichtigt, dass die positiven Anreizeffekte wahrscheinlich überwiegen und somit Beschäftigung und Steuereinnahmen wachsen. Dennoch stellt sich natürlich die Frage: Wie sollen die zusätzlichen Rentenleistungen bezahlt werden? Die Antwort lautet: aus Steuermitteln. Die Finanzierung aus Steuermitteln ist notwendig, um das gesamte Steuer- und Abgabensystem in Deutschland durch die Grundrente gerechter und effizienter zu machen. Konkret sollte die Finanzierung die folgenden Kriterien erfüllen.

Zuerst müssen vorhandene fiskalische Spielräume ausgenutzt werden. Das bedeutet unter anderem, dass die Finanzierung der Grundrente Vorrang haben sollte vor allen Projekten, die nicht gleichzeitig Wachstum fördern und die Verteilungsgerechtigkeit stärken. Sollten die vorhanden fiskalischen Spielräume nicht ausreichen, dann muss ein Teil der Grundrente durch eine stärkere steuerliche Belastung der Top-Verdiener finanziert werden. Diese Vorgehensweise gewährleistet, dass die Reform gerecht und effizient bleibt.

Die Gegenfinanzierung der Grundrente durch eine Steuererhöhung für Top-Verdiener hätte einen weiteren Vorteil. Sie würde verdeutlichen, dass die Grundrente eine Umverteilung von oben nach unten ist und somit die Verteilungsgerechtigkeit in Deutschland stärkt. Im Gegensatz dazu ist die Grundrente keine Umverteilung von jung nach alt, wie so häufig behautet wird. Denn fast jeder junge Menschen wird auch einmal alt sein, aber die meisten Geringverdiener werden leider niemals Top-Verdiener sein.

Fazit

Zu diesem Zeitpunkt ist eine ökonomische Analyse der Grundrente aufgrund der oben genannten offenen Fragen also notwendigerweise eine sehr grobe. Trotz dieser offenen Punkte bin ich aber der Auffassung, dass man Hubertus Heil und der SPD bereits jetzt bescheinigen kann, mit der Grundrente einen Schritt in die richtige Richtung zu gehen.

Fassen wir noch einmal zusammen: Der erste Teil meiner Analyse schien den Kritikern zunächst recht zu geben, denn der Verzicht auf die Bedürftigkeitsprüfung führt dazu, dass „zu viele“ Menschen von der Grundrente profitieren – das Geld wird mit der Gießkanne verteilt. Doch ein zweiter Blick auf das Problem hat gezeigt, dass eben dieser Verzicht auf die Bedürftigkeitsprüfung aus neoklassischer Sicht notwendig ist, um ein gerechtes und effizientes Ergebnis zu erzielen. Entscheidend für diese Schlussfolgerung ist jedoch ein Wechsel in der analytischen Perspektive: An die Stelle einer einfachen Ex-post-Analyse des Haushalts im Ruhestand als analytische Einheit tritt eine tiefergreifende Ex-ante-Analyse, die die Lebenssituation beider Ehepartner als Einzelpersonen thematisiert.

Klar ist aber auch, dass die Grundrente alleine nicht das ursprüngliche Problem des ausufernden Niedriglohnsektors bekämpft. Um diesen zurückzudrängen und mehr gutbezahlte Arbeit zu schaffen, benötigt es ein Paket ineinandergreifender Maßnahmen. Hier sind besonders zu nennen eine signifikante Senkung der Sozialabgaben für Geringverdiener, eine schrittweise Erhöhung des Mindestlohns auf 12 Euro, eine Stärkung der Tarifbindung und eine öffentliche Bildungsoffensive, die sowohl die Fortbildungsmöglichkeiten für Erwachsene als auch die Bildungs- und Betreuungsmöglichkeit für Kinder verbessert. Die ökonomischen und gesellschaftlichen Auswirkungen eines solchen Maßnahmenpakets habe ich in bereits an anderer Stelle ausführlich besprochen.

Zum Autor:

Tom Krebs ist Professor für Makroökonomie und Wirtschaftspolitik an der Universität Mannheim.