Europäische Säule sozialer Rechte

Gelingt der EU-Kommission der große sozialpolitische Wurf?

Mit einem weitreichenden, aber bisher nur wenig bekannten sozialpolitischen Reformpaket versucht die Europäische Kommission, auf die Vertrauenskrise der EU zu reagieren. Ob ihr das gelingt, wird sich in den kommenden Monaten entscheiden. Eine Analyse von Lukas Nüse.

Straßenszene in Mailand: Die EU will die soziale Konvergenz in Europa erhöhen.  Foto: Marco Giumelli via Flickr (CC BY 2.0)

Von EFSF und ESM über Six- und Two-Pack bis hin zum Fiskalpakt und zur Bankenunion – die politischen Reaktionen auf die Wirtschaftskrise haben sich auf europäischer Ebene bislang vor allem auf die Wirtschafts- und Finanzpolitik konzentriert. Die Europäische Kommission sieht jedoch mittlerweile auch die Notwendigkeit für großangelegte Reformpakete in anderen Bereichen – von der breiten Öffentlichkeit bislang weitestgehend unbemerkt hat sie bereits vor knapp einem Jahr eine ambitionierte Initiative vorgestellt: Die europäische Säule sozialer Rechte (ESSR). Dahinter verbirgt sich der Versuch, umfassende Reformen der europäischen Arbeitsmärkte und Sozialsysteme anzustoßen.

Mit Veröffentlichung des ersten vorläufigen ESSR-Entwurf im März 2016 startete die Kommission einen großangelegten Konsultationsprozess: Mitgliedstaaten, Behörden, Sozialpartner und BürgerInnnen wurden aufgerufen, bis Ende 2016 Stellungnahmen abzugeben und den sozialen „acquis communautaire“ (europäischer Rechtsbestand) der EU zu bewerten. Ihre Beiträge sollen in das Weißbuch über die Zukunft der Wirtschafts- und Währungsunion einfließen, welches die Kommission für den kommenden März angekündigt hat. Einen überarbeiteten ESSR-Entwurf wird sie voraussichtlich zeitgleich präsentieren.

Was ist die ESSR?

Mit der ESSR möchte die Kommission mehrere Probleme gleichzeitig angehen: Die eingangs erwähnten Initiativen zielten bisher darauf ab, die Konvergenz in der wirtschaftlichen und fiskalpolitischen Entwicklung zu fördern. Darüber hinaus sollen nun vorrangig die Arbeitsmärkte und Sozialsysteme derjenigen EU-Staaten widerstandsfähiger gemacht werden, die besonders von den Auswirkungen der Krise betroffen waren und es immer noch sind. Damit soll auch die Angleichung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen („Konvergenz“) zwischen den Mitgliedstaaten der Wirtschafts- und Währungsunion vorangetrieben werden.

Denn Konvergenz ist auch im Bereich der Sozialpolitik bitter nötig. Die Krise hat die Länder schließlich nicht nur in wirtschaftlicher, sondern auch in sozialer Hinsicht in sehr unterschiedlichem Ausmaß getroffen. Wie die folgende Abbildung zeigt, haben sich die Eurostaaten seit Beginn der Krise sogar weiter auseinanderentwickelt:

Die Abbildung zeigt die Konvergenz bzw. Divergenz im Euroraum im Hinblick auf den Anteil der von Armut und sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen an der Gesamtbevölkerung. Konvergenz wird als invertierte Standardabweichung dargestellt. Ein Wert von 100 bedeutet vollständige Konvergenz (gleiche Werte). Die Methodik folgt auf dem Brinke, Enderlein und Fritz-Vannahme (2015), S.12. Betrachtet wurden die 12 Länder, die seit 2005 Mitglied des Euroraums sind (Belgien, Deutschland, Irland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Luxemburg, Niederlande, Österreich, Portugal, Finnland). Quellen: Eurostat, eigene Berechnungen

Höhere Arbeitsmarkt- und Sozialstandards in den von der Krise am stärksten betroffenen Ländern sollen nun der sozialen Divergenz entgegenwirken und in der nächsten Krise für zusätzliche makroökonomische Stabilisierung sorgen. So sieht der ESSR-Entwurf beispielsweise vor, dass alle teilnehmenden Mitgliedstaaten perspektivisch Grundsicherungsleistungen zur Sicherung eines soziokulturellen Existenzminimums einführen. Dies würde die Konsumnachfrage arbeitsloser Menschen stabilisieren, auch nachdem der Bezug von Arbeitslosengeld geendet hat.  Dauerhafte Transferleistungen wie das deutsche Arbeitslosengeld II („Hartz IV“) existieren längst nicht in der gesamten EU.

Der ESSR-Entwurf umfasst eine Vielzahl an Politikbereichen, die man gemein hin unter „Beschäftigungs- und Sozialpolitik“ zusammenfasst – und hat damit potentiell eine enorme politische Reichweite. Geographisch richtet sich ESSR allerdings zunächst nur an die Eurostaaten. Den sonstigen EU-Mitgliedstaaten steht es frei, sich anzuschließen.

Bereits heute existieren zahlreiche Richtlinien und Verordnungen, die Mindeststandards im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik in den Mitgliedstaaten regeln, etwa zur Geschlechtergleichstellung, Arbeitszeit und Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz. Darüber hinaus versucht die Kommission, mit Initiativen wie der Jugendgarantie weitereichende Standards zu setzen. Die ESSR sieht nun jedoch sehr viel umfangreichere Mindeststandards vor. Ganz nebenbei adressiert die ESSR damit unter anderem auch politische Herausforderungen im Zusammenhang mit der Digitalisierung („Arbeiten 4.0“) und dem demographischen Wandel.

Der ESSR-Entwurf enthält Zielwerte (Benchmarks) für 20(!) Bereiche der Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Die 20 Politikfelder reichen von (Weiter-)Bildung (Politikfeld 1) über Renten und Pensionen (Politikfeld 13) bis hin zu Kinderbetreuung (Politikfeld 18) und Wohnraum (Politikfeld 19). In dem ESSR-Entwurf sind auch Vorschläge zu finden, die die Kommission bereits seit längerem (mit mäßigem Erfolg) vorantreibt, wie unter anderem das „Flexicurity“-Konzept, die Bindung des Renteneintrittsalters an die Lebenserwartung und eine Koppelung der Entwicklung von Löhnen und Gehältern an die Produktivität.

Die Zielwerte werden in Form individueller Rechte formuliert. So heißt es etwa in Politikfeld 1 zur (Weiter-)Bildung:

„Jede Person hat lebenslang Zugang zu qualitätsvoller (Berufs)bildung, um sich Grundfertigkeiten und Schlüsselkompetenzen für eine aktive Teilhabe an der Gesellschaft und der Arbeitswelt anzueignen. Geringqualifizierte junge Menschen und Erwachsene im erwerbsfähigen Alter werden angehalten, sich weiterzuqualifizieren.“

Die ESSR ist damit eine Art Referenzdokument. Das Ziel: Arbeitsmarkt- und Sozialstandards in den Mitgliedsstaaten sollen sich langfristig dem in der Säule definierten Niveau annähern. Damit bereits bestehende Standards keinen Abwärtsdruck erfahren, werden sie ausschließlich in Richtung des europäischen Spitzenniveaus angepasst („Aufwärtskonvergenz“).

Rechtliche Grundlage

Zu erwarten ist, dass die Europäische Kommission auf Grundlage des finalen Dokuments konkrete Vorschläge zur Erreichung der definierten Zielwerte unterbreiten wird. Dabei hat sie jedoch keineswegs in allen Bereichen der ESSR eine Rechtssetzungskompetenz. Das Initiativrecht für Rechtsakte (z. B. Verordnungen oder Richtlinien) im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik besitzt die Kommission auf Grundlage der Artikel 151, 153 sowie Artikel 9 („soziale Querschnittsklausel“) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Dort ist geregelt, dass sie etwa Kompetenzen im Bereich der Arbeitsbedingungen besitzt. In anderen Gebieten wie zum Beispiel dem Arbeitsentgelt hat sie diese Kompetenz jedoch explizit nicht – hier kann die Kommission höchstens eine koordinierende Rolle einnehmen.

Kritik und Konfliktlinien

Die Konfrontationslinien entlang der ESSR zeichnen sich bereits ab. Obwohl im Allgemeinen begrüßt, wurde bereits auch deutliche Kritik an dem ESSR-Entwurf geübt. Die Mitgliedstaaten befürchten eine Kompetenzverschiebung zu Gunsten der EU bzw. der EU-Kommission und bestehen daher auf der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips. Die fiskalisch konservativen Regierungen beharren darauf, dass nationale Haushalte durch die ESSR nicht zusätzlich belastet werden dürften. Diese Sorge ist durchaus nicht unbegründet. Beispielsweise sollen nach Politikfeld 15 „Mindesteinkommen“ alle EU-Bürger Sozialhilfeleistungen erhalten können. In Ländern, in denen es diese Leistungen bisher nicht gibt, würden die Staatsausgaben dadurch ansteigen.

Darüber hinaus fürchten einige osteuropäische Staaten um ihre Wettbewerbsfähigkeit. Die Einführung von gesetzlichen Mindestlöhnen würde die Staaten für Unternehmen unattraktiver machen, sind doch geringe Lohnstückkosten einer der Hauptgründe, warum Unternehmen in Osteuropa produzieren. Auch die Positionen von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverbänden lassen sich bereits erahnen: Für die Gewerkschaften geht die Initiative nicht weit genug bzw. in die falsche Richtung (Stichwort „Flexicurity“), während sich die Arbeitgeber um die Wettbewerbsfähigkeit der EU sorgen.

Ein Schritt in die richtige Richtung

Der ESSR-Vorstoß ist auch als Reaktion auf die Vertrauenskrise zu verstehen, in der die EU steckt. Mit der ESSR möchte die EU-Kommission nun die sozialen Dimension Europas stärken und damit diejenigen erreichen, die vom (moderaten) Aufschwung nach der Krise bislang wenig bis gar nicht profitiert haben.

Die Kommission hat mit dem ESSR-Entwurf zweifelsohne hohe Erwartungen geweckt. Ob die ESSR tatsächlich als „Kompass für den erneuten Konvergenzprozess innerhalb des Euro-Raums“ (Jean-Claude Juncker) dienen kann, bleibt abzuwarten.

Die Kommission wird wohl zumindest bei den „großen“ Projekten der ESSR Abstriche machen müssen

Wahrscheinlicher ist, dass die Kommission mindestens bei den „großen“ Projekten der ESSR wird Abstriche machen müssen: Die Einführung von dauerhaften Transfersystemen in allen Mitgliedstaaten und die wohl daraus resultierenden höheren staatlichen Sozialausgaben dürften mit den aktuellen EU-Haushaltsregeln kaum vereinbar sein; die Koppelung der Entwicklung der Löhne und Gehälter an die Produktivität wäre wohl nicht mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar (Stichwort „Tarifautonomie“); und die Bindung des gesetzlichen Rentenalters an die Lebenserwartung erscheint politisch kaum durchsetzbar.

Zu hoffen ist, dass mit der ESSR-Initiative nun auch auf europäischer Ebene bald die Einsicht einkehrt, dass solide Haushaltspolitik und Schuldenabbau alleine nicht zum raschen Abbau von Arbeitslosigkeit und Armut in Europa führen werden. Dies wäre definitiv ein Schritt in die richtige Richtung – ob die ESSR vielleicht sogar zum großen Sprung verhilft, wird sich zeigen, wenn die Mitgliedstaaten ab März über den finalen Vorschlag beraten.

 

Zum Autor:

Lukas Nüse ist Student an der Hertie School of Governance in Berlin und hat zuvor Volkswirtschaftslehre an der Universität Bonn studiert. Außerdem hat er u.a. bei der Bertelsmann-Stiftung in Brüssel sowie im Bundesfinanzministerium gearbeitet. Derzeit ist er im Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) tätig. Dieser Artikel gibt ausschließlich die Sichtweise des Autors wider und nicht die des BMAS.