Unsere Gesellschaft befindet sich inmitten eines tiefgreifenden Transformationsprozesses. Im Zentrum steht die Wirtschaft – und die Suche nach Wegen zur Nachhaltigkeit. Die nächsten Jahre werden entscheiden, inwiefern dieser Wandel by disaster geschieht oder uns by design gelingt.
Die Debattenreihe #econ4future widmet sich den damit verbundenen ökonomischen Herausforderungen und diskutiert mögliche Lösungsansätze. Die Beiträge analysieren Engführungen in den Wirtschaftswissenschaften und Leerstellen in der aktuellen Wirtschaftspolitik. Zugleich zeigen sie Orientierungspunkte für ein zukunftsfähiges Wirtschaften auf und geben Impulse für eine plurale Ökonomik, die sozial-ökologische Notwendigkeiten ernst nimmt.
Die Kooperation mit Economists for Future e.V. begann im September 2019. Seitdem erscheint jährlich eine neue Staffel mit wechselnden Themenschwerpunkten. Die siebte Ausgabe widmet sich der Frage, wie sich soziale Sicherheit im Spannungsfeld von Klimakrise und wirtschaftlicher Transformation neu denken lässt. Was braucht es aus ökonomischer Perspektive, um sozialer Spaltung sowie dem Erstarken autoritär-nationalistischer Tendenzen entgegenzuwirken? Und wie können Wohlfahrtsstaat, Eigentumsverhältnisse, Versorgungssysteme und Institutionen so gestaltet werden, dass demokratischer Zusammenhalt, ökologische Stabilität und ökonomische Resilienz gestärkt werden?
Alle bisher erschienenen Beiträge der Economists for Future-Reihe finden Sie hier.
Die Forderung, den Staat neu aufzustellen, ist nicht neu. So wie sich staatliche Institutionen in der Vergangenheit an Krisen- und Transformationsphasen angepasst haben, müssen auch heutige Regierungen und Verwaltungen neu darüber nachdenken, wie sie entsprechende Fähigkeiten aufbauen können, die es ihnen ermöglichen, den komplexen Anforderungen des 21. Jahrhunderts zu begegnen. Klimaanpassung, alternde Gesellschaften, technologische Umbrüche und wachsende Ungleichheit erfordern andere Fähigkeiten als jene, auf die viele Staaten historisch zurückgreifen konnten.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die zentrale Frage: Welche Fähigkeiten ermöglichen es staatlichen Akteuren, in einem komplexen, vernetzten und ressourcenbeschränkten Umfeld wirksam zu handeln?
Zu diesem Zweck wurde der Public Sector Capabilities Index entwickelt. Anstatt staatliche Leistungsfähigkeit anhand traditioneller Indikatoren wie Budgets, Outputs oder Zufriedenheitswerten zu bewerten, richtet der Index den Blick auf eine tieferliegende Ebene: sogenannte dynamische Fähigkeiten, die es öffentlichen Institutionen ermöglichen, effektiv auf die Herausforderungen unserer Zeit zu reagieren.
Dynamische Fähigkeiten im öffentlichen Sektor bezeichnen Praktiken, Prozesse und Arbeitsweisen, mit denen staatliche Akteure ihre Tätigkeit im Zeitverlauf organisieren und anpassen. Sie prägen, wie öffentliche Institutionen veränderte Rahmenbedingungen interpretieren, sowohl teamübergreifend als auch mit anderen Akteuren im lokalen Umfeld kooperieren, neue Ansätze erproben, Lernen in die alltägliche Praxis integrieren und Prioritäten sowie deren Umsetzung an sich wandelnde Umstände anpassen.
Diese Fähigkeiten sind keine individuellen Fertigkeiten oder isolierten Initiativen. Sie sind in die alltägliche Verwaltungsarbeit eingebettet und wirken gemeinsam als kontinuierlicher Zyklus aus Wahrnehmen, Lernen, Koordinieren und fortlaufender Neuausrichtung staatlichen Handelns unter Bedingungen von Unsicherheit und Knappheit.
In diesem Beitrag wird der Public Sector Capabilities Index vorgestellt und seine konzeptionellen Grundlagen erläutert. Es wird untersucht, welche Erkenntnisse sich daraus für die sich wandelnde Rolle des Staates bei der Gestaltung transformativer Prozesse sowie bei der Schaffung öffentlichen Mehrwerts für seine Bürger:innen und die Umwelt ergeben.
Warum über staatliche Handlungsfähigkeit sprechen?
Die Frage staatlicher Handlungsfähigkeit wird immer dringlicher. Sie steht für einen Perspektivwechsel: weg von einem isolierten, primär effizienzorientierten Staatsverständnis, hin zu einem umfassenderen, systemischen und ambitionierteren Verständnis davon, wie staatliche Institutionen ihre Handlungsfähigkeit aufbauen und weiterentwickeln können. Dabei wird der Staat als vernetzter Akteur verstanden, der sich anpassen, innerhalb und über Institutionen hinweg kooperieren und breite Koalitionen mobilisieren kann, um gemeinsame Missionen voranzutreiben und öffentlichen Wert zu schaffen.
Diese Verschiebung spiegelt eine wachsende Diskrepanz zwischen der Art und Weise wider, wie öffentlicher Wert entsteht, und den etablierten Formen der Bewertung staatlichen Handelns. Entfaltet sich Wert über komplexe Systeme und lange Zeiträume hinweg, bieten kurzfristige finanzielle Rentabilität oder klassische Kosten-Nutzen-Analysen nur begrenzte Orientierung. Die Bewältigung solcher Herausforderungen hängt daher nicht allein von den verfügbaren Ressourcen ab, sondern ebenso von den organisatorischen Fähigkeiten, die bestimmen, wie diese Ressourcen in der Praxis eingesetzt werden.
Drei Entwicklungen sind dafür besonders ausschlaggebend:
Das Zeitalter der sogenannten „wicked problems“ prägt das staatliche Handeln. Diese komplexen Problemlagen überschreiten klassische Politikfelder und erfordern koordinierte Maßnahmen mehrerer Institutionen. Systemische Herausforderungen wie Wohnungsnot oder Klimarisiken betreffen verschiedene Zuständigkeitsbereiche und Ebenen staatlichen Handelns, wobei Maßnahmen in einem Bereich Effekte in anderen auslösen. Unter solchen Bedingungen zu handeln bedeutet, Wechselwirkungen zu steuern und einen eingeschlagenen Kurs fortlaufend anzupassen, anstatt vordefinierte Pläne oder sektorale Einzellösungen umzusetzen. Diese Probleme – von Wohnungskrisen bis hin zu demografischem Wandel – lassen sich nicht mit isolierten Interventionen oder linearen Planungsansätzen bewältigen.
Die Erwartungen der Bürger:innen steigen. Öffentliche Dienstleistungen werden zunehmend an den nahtlosen und personalisierten Erfahrungen aus dem Konsumbereich gemessen. Gleichzeitig sind öffentliche Problemlagen komplexer geworden und überfordern institutionelle Arrangements, die für eine weniger dynamische Umwelt konzipiert wurden. Die Erfüllung vielfältiger und teils widersprüchlicher Bedürfnisse wird dadurch anspruchsvoller. Nutzerorientierte Dienstleistungen und strategische Agilität werden so zu zentralen Voraussetzungen, wenn staatliche Akteure wirksam reagieren und Vertrauen erhalten wollen.
Staatliche Akteure gestalten Märkte zunehmend aktiv, anstatt lediglich als Regulierer oder Dienstleister aufzutreten. Von den staatlichen Reaktionen auf die Pandemie bis hin zu langfristigen Energie- und Transformationsprozessen beeinflussen öffentliche Institutionen Investitionen, Verhaltensweisen und Innovationsdynamiken in Systemen, die sie nicht direkt kontrollieren. Solche Eingriffe wirken indirekt und über längere Zeiträume hinweg; ihre Ergebnisse hängen davon ab, wie Märkte und andere Akteure reagieren. Unter diesen Bedingungen reichen Ressourcen und formale Autorität allein nicht aus. Entscheidend sind organisatorische Fähigkeiten, die es ermöglichen, Orientierung zu geben, Koordination aufrechtzuerhalten, aus Rückmeldungen zu lernen und den Kurs anzupassen, während sich Systeme weiterentwickeln.
Zusammengenommen erfordern diese Herausforderungen eine grundlegende Veränderung der Arbeitsweisen, Lernprozesse und Formen der Zusammenarbeit öffentlicher Institutionen. Der Public Sector Capabilities Index reagiert darauf, indem er einen gemeinsamen Rahmen für das Verständnis, die Bewertung und die Stärkung jener organisatorischen Fähigkeiten bereitstellt, mit denen Kommunen auf die alltäglichen Anforderungen vor Ort reagieren können – und zugleich Kommunen dabei unterstützt, Schocks und Krisen besser zu bewältigen, sich an Wandel anzupassen und das kollektive Wohlergehen langfristig zu fördern.
Was der Public Sector Capabilities Index misst
Der Public Sector Capabilities Index wurde vom Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP) am University College London (UCL) in Zusammenarbeit mit Bloomberg Philanthropies entwickelt. Er identifiziert eine Reihe voneinander abhängiger Fähigkeiten, die zeitgemäßes und wirksames staatliches Handeln tragen.
Als weltweit erstes Instrument dieser Art richtet sich der Index insbesondere an kommunale Verwaltungen sowie an Akteur:innen, die deren Arbeit unterstützen. Er soll helfen, die Fähigkeit von Städten und Kommunen zu bewerten, zu stärken und sichtbar zu machen, komplexe Probleme zu lösen, Leistungen für ihre Einwohner:innen zu erbringen und zugleich zur Bewältigung globaler Herausforderungen beizutragen.
Der Index fokussiert sich bewusst auf Fähigkeiten, da diese die Voraussetzung dafür sind, staatliche Kapazitäten in Wirkung zu überführen. Auch wenn beide Begriffe häufig synonym verwendet werden, besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen Kapazität und Fähigkeit. Kapazität bezeichnet die Ressourcen, Strukturen und Rahmenbedingungen, die staatliches Handeln ermöglichen – etwa Personal, finanzielle Mittel, Instrumente und Zeit. Fähigkeit hingegen beschreibt die Routinen, Prozesse und Koordinationsformen, die bestimmen, wie diese Ressourcen eingesetzt werden: also die Fähigkeit, zu innovieren, sich anzupassen und Ergebnisse zu erzielen.
Ohne diese Kapazitäten fehlt eine wichtige Grundlage, um Entwicklung vorausschauend zu begleiten und Wandel aktiv zu gestalten. Kapazitäten allein genügen jedoch nicht. Ohne organisatorische Fähigkeiten haben selbst gut ausgestattete Städte Schwierigkeiten, ambitionierte Ziele in angemessene und tragfähige Ergebnisse zu übersetzen.
Kapazitäten und Fähigkeiten der Stadtverwaltung
In enger Zusammenarbeit mit Akteur:innen, vor allem kommunaler Governance, wurden fünf zentrale dynamische Fähigkeiten identifiziert, die die vielfältigen Praktiken widerspiegeln, die Städte und Kommunen derzeit versuchen aufzubauen.
Ein strategisches Bewusstsein ermöglicht es staatlicher Verwaltung, langfristige Risiken und Chancen systematisch in die alltägliche Entscheidungsfindung einzubeziehen. In Helsinki (Finnland) fließen beispielsweise Zukunftsanalysen und Bürgerbeteiligung in die jährlichen Planungs- und Haushaltsprozesse ein und prägen so, wie Programme über die Zeit hinweg priorisiert und finanziert werden.
Die Fähigkeit, Prioritäten anzupassen, zeigt sich, wenn Städte und Kommunen ihren strategischen Fokus bei veränderten Rahmenbedingungen neu ausrichten, ohne sich ausschließlich auf formale Planungszyklen zu stützen. In Glasgow (Schottland) wurde der Ansatz zur Bekämpfung von Kinderarmut nach internen Wirksamkeitsanalysen neu gestaltet: weg von den durch Top-Down-Ansätze geprägten Dienstleistungsmodellen hin zu kooperativer, familienzentrierter Planung.
Der Aufbau tragfähiger Koalitionen erfordert eine kontinuierliche Koordination über institutionelle Grenzen hinweg. In Medellín (Kolumbien) bringt eine von der Stadt unterstützte Agentur für Innovations- und Wirtschaftsentwicklung verschiedene Verwaltungsabteilungen, Universitäten und private Akteure zusammen. Ziel ist es, Initiativen abzustimmen, Zuständigkeiten zu klären und langfristige wirtschaftliche Transformationsprozesse zu koordinieren.
Wo Lernen und Experimentieren institutionell verankert sind, fließen Erfahrungen systematisch in politische Entscheidungen und deren Umsetzung ein. In Kapstadt (Südafrika) werden Erkenntnisse aus Pilotprojekten und Krisenreaktionen über strukturierte Auswertungsprozesse in Dienstleistungsstandards und operative Routinen überführt, bevor Veränderungen verwaltungsübergreifend ausgeweitet werden.
Die Fähigkeit zur Neuausrichtung einer Umsetzung zeigt sich schließlich dort, wo organisatorische Strukturen an veränderte Prioritäten angepasst werden. In Bogotá (Kolumbien) unterstützen bereichsübergreifende Innovations- und Dateneinheiten die Fachabteilungen, indem sie Arbeitsabläufe neu gestalten und analytische Kapazitäten teilen. So werden Veränderungen in der Leistungserbringung ermöglicht, ohne bestehende Verwaltungsstrukturen aufzulösen.
Dynamische Fähigkeiten in der Stadtverwaltung
Dynamische Fähigkeiten sind keine Checkliste, sondern ein Ökosystem miteinander verbundener Fähigkeiten. Eine starke Umsetzung ohne strategische Ausrichtung führt zu fragmentierten Aktivitäten und bestenfalls zu punktuellen Innovationen. Eine ausgeprägte Strategie ohne kontinuierliches Lernen erzeugt institutionelle Starrheit. Eine intensive Ideenentwicklung ohne Umsetzung bleibt bei Prototypen stehen, die nicht skaliert werden. Der Mehrwert des Public Sector Capabilities Index liegt darin, sichtbar zu machen, wie diese Fähigkeiten ineinandergreifen – und wo Lücken systemische Risiken erzeugen.
Die Beschreibung starker dynamischer Fähigkeiten bietet anderen einen Ausgangspunkt zum Lernen. Diese Fähigkeiten sind jedoch nicht statisch, sondern entstehen, nehmen Gestalt an und entwickeln sich durch Anwendung in der Praxis weiter. Je mehr Städte auf diese Weise arbeiten, desto höher wird der Maßstab wirksamer Fähigkeiten, während sich die Bandbreite erfolgreicher Praktiken kontinuierlich erweitert.
Durch die Bewertung zentraler Fähigkeitsbereiche erhalten Städte und Kommunen einen klaren Überblick über ihre Stärken und Entwicklungsbedarfe. Der Index unterstützt realistische Lernpfade, bietet Orientierung und ermöglicht es, Fortschritte über die Zeit hinweg nachzuverfolgen.
Seine eigentliche Wirkung entfaltet der Public Sector Capabilities Index jedoch nach der Bewertung. Sobald eine Stadt oder Kommune ihre Ausgangsposition verstanden hat, folgt der Schritt zur Handlung: dynamische Fähigkeiten aufzubauen und zugleich finanzielle, rechtliche und verfahrensbezogene Hürden zu überwinden, die Problemlösungen und Innovationen behindern. Dies erfordert eine kritische Unterscheidung zwischen Regeln, Normen, Gesetzen und bloßer Tradition sowie eine enge Zusammenarbeit mit nationalen und regionalen Regierungen, Entwicklungsbanken, Stiftungen und weiteren fördernden Akteuren, um eine neue, lösungsorientierte staatliche Praxis zu ermöglichen.
Warum der Public Sector Capabilities Index relevant ist
Der Public Sector Capabilities Index stellt etablierte Annahmen der öffentlichen Verwaltung infrage. Anstatt Effizienzkennzahlen oder isolierte Leistungsziele in den Mittelpunkt zu stellen, eröffnet er ein umfassendes Verständnis dessen, welche Fähigkeiten moderne Staaten und Verwaltungen benötigen, um wirksam zu handeln. Transformation wird dabei nicht allein als Einführung neuer Politikinstrumente verstanden, sondern ebenso als Aufbau neuer staatlicher Fähigkeiten.
Der Index leistet drei zentrale Beiträge:
- Er schafft eine gemeinsame Sprache für die Beschreibung staatlicher Handlungsfähigkeit auf kommunaler Ebene.
- Er dient als Diagnoseinstrument zur Identifikation von Stärken und Lücken über Städte und Regionen hinweg.
- Er bietet einen strategischen Orientierungsrahmen für Investitionen in die Weiterentwicklung staatlicher Fähigkeiten – sowohl innerhalb von Städten als auch bei unterstützenden Akteuren wie nationalen und regionalen Regierungen, Entwicklungsbanken und philanthropischen Organisationen.
Stadtverwaltungen, die sich für den Public Sector Capabilities Index interessieren, können ihr Interesse über ein entsprechendes Formular bekunden. Die Teilnahme erfolgt in Form einer niedrigschwelligen Bewertung auf Grundlage strukturierter Gespräche mit leitenden Verwaltungsvertreter:innen. Für die beteiligten Städte bietet der Index die Möglichkeit, die eigene Organisationspraxis zu reflektieren, strategische Entscheidungen über Schwerpunkte des Fähigkeitenaufbaus zu treffen und zugleich zu einer internationalen Forschungsinitiative zur staatlichen Handlungsfähigkeit beizutragen.
Ein handlungsfähiger Staat für eine sich wandelnde Gesellschaft
Debatten über staatliche Leistungsfähigkeit sind häufig polarisiert – zu groß, zu klein, zu langsam oder zu bürokratisch. Der Public Sector Capabilities Index verschiebt diese Perspektive. Entscheidend ist nicht die Größe des Staates, sondern seine Fähigkeit zu handeln.
Wenn staatliche Akteure sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Mehrwert schaffen wollen, müssen sie organisatorische Fähigkeiten aufbauen, um selbstbewusst, lernfähig und kooperativ agieren zu können. Sie müssen sich als lernende Organisationen verstehen, missionsorientiert handeln und Verantwortung für langfristiges gesellschaftliches Wohlergehen übernehmen.
Der Public Sector Capabilities Index macht sichtbar, wie dies in der Praxis aussehen kann. Er fungiert zugleich als Spiegel und Wegweiser: Er zeigt, wo staatliche Akteure heute stehen, und weist die Richtung, in die sie sich entwickeln sollten.
Zu den AutorInnen:
Mariana Mazzucato ist Professorin am University College London (UCL), sie ist Gründerin und Direktorin des UCL Institute for Innovation & Public Purpose (IIPP).
Rainer Kattel ist stellvertretender Direktor und Professor für Innovation and Public Governance am UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP).
Bec Chau ist Senior Research Fellow am UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP).
Ruth Puttick ist Honorary Research Fellow am UCL Institute for Innovation and Public Purpose (IIPP).
