(Wie) kann die finanzielle Handlungsfähigkeit der Kommunen wieder gestärkt werden?

Unsere Gesellschaft befindet sich inmitten eines tiefgreifenden Transformationsprozesses. Im Zentrum steht die Wirtschaft – und die Suche nach Wegen zur Nachhaltigkeit. Die nächsten Jahre werden entscheiden, inwiefern dieser Wandel by disaster geschieht oder uns by design gelingt.

Die Debattenreihe #econ4future widmet sich den damit verbundenen ökonomischen Herausforderungen und diskutiert mögliche Lösungsansätze. Die Beiträge analysieren Engführungen in den Wirtschaftswissenschaften und Leerstellen in der aktuellen Wirtschaftspolitik. Zugleich zeigen sie Orientierungspunkte für ein zukunftsfähiges Wirtschaften auf und geben Impulse für eine plurale Ökonomik, die sozial-ökologische Notwendigkeiten ernst nimmt.

Die Kooperation mit Economists for Future e.V. begann im September 2019. Seitdem erscheint jährlich eine neue Staffel mit wechselnden Themenschwerpunkten. Die siebte Ausgabe widmet sich der Frage, wie sich soziale Sicherheit im Spannungsfeld von Klimakrise und wirtschaftlicher Transformation neu denken lässt. Was braucht es aus ökonomischer Perspektive, um sozialer Spaltung sowie dem Erstarken autoritär-nationalistischer Tendenzen entgegenzuwirken? Und wie können Wohlfahrtsstaat, Eigentumsverhältnisse, Versorgungssysteme und Institutionen so gestaltet werden, dass demokratischer Zusammenhalt, ökologische Stabilität und ökonomische Resilienz gestärkt werden?

Alle bisher erschienenen Beiträge der Economists for Future-Reihe finden Sie hier.

Die deutschen Kommunen befinden sich – nachdem sie sich in der komplexen Krisenlage seit 2020 fiskalisch vergleichsweise gut entwickelt hatten – seit 2023 in einem Abwärtsprozess. 2024 betrug das kommunale Gesamtdefizit insgesamt 24,3 Milliarden Euro. Damit schlossen die kommunalen Kernhaushalte das Jahr 2024 mit dem nicht nur nominal bisher größten Defizit seit der Wiedervereinigung ab. Auch bezogen auf die Ausgaben erreichte es mit einem Anteil von 6,2% einen neuen Höhepunkt, der die markanten Defizite der Jahre 1992 (5,8%) und 2003 (5,6%) übertrifft.

Aktuell steigen die kommunalen Defizite weiter. Für 2025 ist mit einem Defizit von mehr als 30 Milliarden Euro zu rechnen. Parallel nimmt die kommunale Neuverschuldung stark zu. Dies sind Hinweise darauf, dass es weniger um ein kurzfristiges Liquiditätsproblem geht, sondern um eine Kombination aus strukturellem Aufgabendruck, zyklischer Einnahmenschwäche sowie einem über Jahre hinweg akkumulierten Investitions- und Instandhaltungsstau.

Angesichts der großen Bedeutung der durch Bundes- und Landesgesetze regulierten Pflichtaufgaben, z.B. im Sozialbereich, können die Kommunen einem derart hohen Defizit nur sehr begrenzt durch kurzfristige kommunale Konsolidierungsbemühungen entgegenwirken. Die Rückführung freiwilliger – präziser der nicht regulierten – Aufgaben ist für den sozialen Zusammenhalt vor Ort kontraproduktiv und in vielen Kommunen bereits ausgereizt.

Wenn diese kommunalen Haushaltsdefizite nur wenige Jahre anhalten, dann sind die Konsolidierungserfolge der letzten Jahre nicht nur schnell aufgezehrt, vielmehr werden erneut Jahre, möglicherweise Jahrzehnte mit kommunalen Konsolidierungs- und Altschuldenprogrammen folgen.

Während die Immobilien-, Finanz- und Staatsschuldenkrise der Jahre 2008/2009 aufgrund der wirtschaftlichen Entwicklung („spitzes V“) schnell überwunden werden konnte, ist die ökonomische Lage derzeit deutlich schlechter. Nach mehreren Jahren ökonomischer Stagnation und einer negativen Abkoppelung vom Wachstumstrend anderer Länder ist der Wirtschaftsstandort Deutschland unter massivem Druck.

Diese herausfordernde „Gemengelage“ trifft auf hohe Defizite beim Bund und – im Vergleich der Ebenen merklich schwächer – auch bei den Ländern. Die Bereitstellung investiver Sondermittel durch das Sondervermögen Infrastruktur des Bundes sind wichtig, aber sie werden den krisenbedingten Rückgang der kommunalen Investitionstätigkeit lediglich abschwächen.

Der alleinige Blick auf das Defizit führt zu einer Unterschätzung der Problemlage

Der Blick auf das kamerale Finanzierungsdefizit von mehr als 30 Milliarden Euro in 2025 führt zu einer Unterschätzung der Problemdimension. Dies wird deutlich, wenn man die kommunalen Finanzierungsaufgaben in einer anderen – der amtlichen Statistik fremden – Systematisierung betrachtet. Dabei kann zwischen der kommunalen Grundfinanzierung, den in der Vergangenheit nicht getätigten oder unzureichend finanzierten Aufgaben (Altaufgaben) und der Finanzierung neuer und/oder erweiterter Aufgaben unterschieden werden:

• Grundfinanzierung: Die laufenden Ausgaben der Kommunen steigen derzeit kräftig (Tarifsteigerungen bei Personalausgaben, Ausweitung der Kinderbetreuung in Kita und Schule, Unterbringung und Integration von Flüchtlingen, Eingliederungshilfe für Behinderte, Zinsausgaben etc.) und führen selbst bei rückläufigen Investitionen zu Haushaltsdefiziten.
• Altaufgaben: Die unzureichende Investitions- und Instandhaltungstätigkeit der Kommunen in den vergangenen Jahrzehnten ist aufzuarbeiten und der kommunale Altschuldenabbau zu finalisieren. Folgt man der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR), so haben die Kommunen seit 2002 Vermögen abgebaut und damit desinvestiert. In der jährlichen Befragung des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIFU) wird der Investitionsrückstand für 2015 mit 215,7 Milliarden Euro beziffert. Die kommunalen Altschulden konnten in den letzten Jahren zwar deutlich zurückgeführt werden. Aktuell werden aber wieder hohe Liquiditätskredite aufgenommen, die damit zu kommunalen Altschulden werden. Beide nicht hinreichend finanzierten Altaufgaben sind mit starken regionalen Disparitäten verbunden.
• Neue Aufgaben: Die klimaorientierte Modernisierung und Anpassung der Infrastruktur ist anzugehen. Dies betrifft insbesondere den Mobilitätsbereich (z. B. ÖPNV), die energetische Sanierung öffentlicher Gebäude, die kommunale Wärmeplanung und die Stadtentwicklung etwa beim Starkregen- und Hitzeschutz. Diese Aufgaben bleiben wichtig – ungeachtet der derzeit an Bedeutung gewinnenden Maßnahmen zur ökonomischen Revitalisierung. Zudem ist davon auszugehen, dass die Bedarfe für den Zivil- und Bevölkerungsschutz vor Ort deutlich zunehmen werden.

Die Finanzbedarfe für die Finanzierung der Altschulden (aus Liquiditätskrediten) bzw. Nicht-Tätigkeit (unterlassene Investitionen) kommen in den aktuellen Haushaltsdefiziten nur unzureichend zum Ausdruck. Mit anderen Worten: Sogar wenn die Haushaltslücke von mehr als 30 Milliarden Euro ceteris paribus geschlossen werden könnte, so wären die Tilgung von Alt- und Neuschulden sowie neue bzw. zusätzliche Ausgabenbedarfe noch nicht finanziert.

Elemente einer Krisenstrategie

Die Tragfähigkeit der Kommunalhaushalte wird allein durch konjunkturelle Impulse nicht zu erreichen sein. Die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft und damit die Realisierung deutlich höherer Steuereinnahmen in einer Zeit ausgeprägter weltweiter ökonomischer Unsicherheiten durch Krieg und einer Umorientierung der US-amerikanischen Politik ist mit hohen Investitionsrisiken für die Unternehmen verbunden. In dieser Situation ist mit Blick auf die Kommunalfinanzen eine Kombination von zwei finanzpolitischen Stoßrichtungen von Bedeutung:

• kurzfristig wirkende Sofortmaßnahmen, die dazu beitragen, die kommunale Funktions- und Handlungsfähigkeit zeitnah sicherzustellen sowie
• mittel- und langfristig wirksame grundlegende Reformen des kommunalen Finanzsystems sowie der föderalen Aufgaben- und Finanzbeziehungen.

Die Intensität des Einbruchs ist zu groß und die Wirkungen „vor Ort“ zu ausgeprägt, als dass Länder und Bund tatenlos zuschauen sollten. Hier ist an Sofortmaßmaßnahmen mit einem Volumen von zunächst mindestens 20 Milliarden Euro pro Jahr zu denken. Sollten sich die schwache Entwicklung der kommunalen Einnahmen und die Ausgaben-steigerungen in der Sozial- und Jugendhilfe weiter fortsetzen, dann wird dieser Betrag nicht ausreichen und ist zu erhöhen. Einschränkend ist festzuhalten, dass die genannte Größenordnung für eine zeitnahe Hilfe die Finanzierung von Investitionsrückständen, Altschulden und neuen Aufgaben noch nicht beeinhaltet. Somit sind folgende Finanzierungselemente von besonderer Bedeutung:

• Um die laufenden Haushaltsdefizite deutlich zu verringern sind die Kommunen finanziell kurzfristig zu stärken, z.B. mit höheren Anteilen am Steuerverbund (kommunale Beteiligung an der Umsatzsteuer- und der Einkommensteuer) und/oder indirekt über eine bessere Dotation des kommunalen Finanzausgleichs (Erhöhung der Schlüsselzuweisungen). Dies ist durch eine konsequente Aufgabenkritik und ein Moratorium für neue Aufgaben ohne tragfähige Finanzierungsstrategie zu ergänzen.
• Der kommunale Altschuldenabbau ist zu finalisieren. Dafür reicht die im Koalitionsvertrag der Bundesregierung genannte Summe von 250 Millionen Euro pro Jahr nicht aus. Das Problem wird deutlich, wenn man bedenkt, dass die Kommunen noch hohe Eigentilgungen leisten müssen, was derzeit nicht möglich ist. Noch bevor die Altschulden aber flächendeckend getilgt sind, entstehen nun neue Schulden – sowohl Liquiditätskredite zum kurzfristigen Haushaltsausgleich, aber auch Investitionskredite. Angesichts des notwendigen Kreditvolumens zeigt sich in einzelnen Kommunen bereits eine Verringerung der Finanzbereitschaft der Kreditinstitute. Gelingt der Haushaltsausgleich nicht, so wird auch der Altschuldenabbau nicht gelingen, da er durch neue Schulden konterkariert wird.
• Die klimaorientierte Modernisierung und Anpassung der Infrastruktur ist mit einem hohen Finanz- und Kreditbedarf verbunden. Derzeit ist zu beobachten, dass die Finanzierung der Wärmewende selbst für die Stadtwerke nicht gesichert ist. In diesem Kontext wird u.a. gefordert, dass die Kommunen ihren Anteil am Eigenkapital der Stadtwerke erhöhen. Ein Teil des Finanzbedarfs könnte durch das 500 Milliarden Euro-Sondervermögen des Bundes für Infrastruktur und Klimaneutralität finanziert werden. Die Diskussion zum Zivil- und Bevölkerungsschutz steht noch am Anfang.

Die Rahmenbedingungen für die Realisierung dieser und ähnlicher Finanzierungsstrategien haben sich in den letzten beiden Jahre aber deutlich verändert Zum einen ist die fiskalische Leistungsfähigkeit des Bundes an Grenzen gestoßen. Er steht vor der Herausforderung, mehrere liegen gebliebene Aufgaben zu lösen und fiskalische Wege zu finden (Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung, Verteidigungspolitik etc.). Der Bund wird helfen, aber seine Handlungsmöglichkeiten sind deutlich eingeschränkt.

Demgegenüber sind die Länder (noch) in einer fiskalisch besseren Position, und sie sind verfassungsrechtlich für die Finanzierung der Kommunen zuständig. Ihr Lösungsbeitrag darf sich nicht darauf beschränken, nach Berlin zu fahren und Geld vom Bund zu fordern. Die im Koalitionsvertrag angesprochene Bereitschaft zur stärkeren Orientierung am Prinzip der Veranlassungskonnexität ist als finanzielle Einbahnstraße kaum umsetzbar. Wenn die Bundesländer ein gesamtstaatliches Vorhaben des Bundes im Bundesrat unterstützen, so sind sie auch finanzpolitisch in der Mitverantwortung.

In einer gesamtstaatlichen Situation, in der die Aufgaben und damit auch die Ausgaben die Einnahmen systematisch überschreiten, stößt eine weitere Verschuldung angesichts der beiden bereits installierten investiven Sondervermögen bzw. Sonderschulden in Höhe von insgesamt 600 Milliarden Euro zzgl. des nicht limitierten Sondervermögens zur Verteidigung – und damit eine Externalisierung der Finanzierung auf nachfolgende Generationen – an Grenzen. Damit besteht die Gefahr, dass wichtige Zukunftsinvestitionen wie ein zeitlich verzögerter Klimaschutz zu erheblichen Folgekosten führen (geringere Resilienz, Kostensteigerungen bei zu spätem Handeln).

In der Gesamtabwägung bedarf es daher gegenüber der Bevölkerung ein bestmöglich kommuniziertes Signal, dass der Staat und damit „wir alle“ zur Mitfinanzierung bereit sein müssen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates ergibt sich aus den finanziellen Beiträgen von Bürgern und Unternehmen. Mit Blick auf die Kommunen ist hier insbesondere an die von den Bürgern und Unternehmen finanzierte und im internationalen Vergleich eher niedrige Grundsteuer zu denken. Eine Erhöhung der kommunalen Gewerbesteuer ist in einer rezessiven Phase bei paralleler Senkung der Körperschaftssteuer zumindest kurzfristig nicht angezeigt.

Diese Krisenstrategie bezieht somit Bund, Länder, Kommunen und die Steuerzahler selbst ein. Der Blick auf die jeweils „Anderen“ wird der Lage nicht mehr gerecht. Dies hat eine ausgeprägte Gerechtigkeitsdimension. Mit Blick auf die starken regionalen Disparitäten der kommunalen Finanzlage ist neben der allgemeinen finanziellen Stützung der Kommunen eine überproportionale Stärkung finanzschwächerer Kommunen anzustreben.

Nicht nur Geld …

Der Aufwand für die Administration öffentlicher Aufgaben hat in Deutschland ein Ausmaß erreicht, das mit hohen Kosten und einer Einschränkung der Zielerreichung verbunden ist. Zu den zentralen Ursachen gehören eine fragmentierte und versäulte Verwaltungsstruktur sowie eine unzureichende Digitalisierung der Verwaltungsprozesse. Der notwendige Rückbau der Bürokratie ist keine einfache Aufgabe und reicht über die laufende Legislaturperiode hinaus (s. dazu auch die Ergebnisse der Transparenzkommission des Landes Nordrhein-Westfalen):

• Förderpolitik: Eine hohe Zahl an Förderprogrammen wird den Kommunen vom Bund, den Ländern und der EU angeboten, um unterschiedlichste Aufgaben zu erfüllen. Die Kritik an diesen Programmen besteht schon seit langem, ohne dass sich an diesen etwas geändert hat. Die Förderprogramme verursachen einen hohen Verwaltungsaufwand, der vielfach in keinem sinnvollen Verhältnis zu ihrem Nutzen steht. Der Förderdschungel ist zu lichten, die Verfahren sind zu vereinfachen, und das Geld ist im höheren Maße pauschaliert an die Kommunen zu geben.
• Kommunal durchgeführte Sozialleistungen: Die deutsche Sozialgesetzgebung ist mittlerweile in 13 Sozialgesetzbüchern und weiteren Einzelgesetzen manifestiert. Die kommunale Betroffenheit ist dabei vielfältig und die Kommunen stoßen bei ihren Zuständigkeiten immer mehr an die Grenzen der Administrierbarkeit. Eine Neuordnung des Sozialsystems, die das System vereinfacht, seine Zielerreichung erhöht und zur Kostensenkung beiträgt, ist dringend geboten. Einen Vorschlag dazu hat der Nationale Normenkontrollrat im Jahr 2024 in die Diskussion gebracht.
• Standardrückführung: Seit Jahrzehnten immer gefordert muss der bürokratische Aufwand in den Kommunalverwaltungen abgebaut werden. Hier liegen Wirtschaftlichkeitsreserven in der Entschlackung und Vereinfachung. Dazu muss die immer weiter verfeinerte Detailsteuerung zugunsten pauschaler, die Eigenverantwortung stärkende Lösungen zurückgenommen werden. Dazu zählen z.B. die Beschaffungs- und Vergaberichtlinien und das Baurecht.
• Digitalisierung: Die Chancen der Digitalisierung für die kommunale Aufgabenerfüllung werden bislang nicht annähernd ausgeschöpft. Der flächendeckende Ausbau der Netzinfrastruktur gelingt nur schleppend. Vor allem der Mangel an zentralen Vorgaben verhindert die notwendige Standardisierung, um den Einsatz digitaler Techniken und die Synergie hebende Gestaltung von Organisations- und Prozesselementen voranzutreiben.

Nicht immer ist dies gleichbedeutend mit Standardabbau und Dezentralisierung. Der Bund ist auch gefordert, für bundesgesetzlich definierte Leistungen zusammen mit den Ländern den Rechtsrahmen und die technischen Voraussetzungen für eine plattformbasierte moderne Verwaltung schaffen. Die Zusammenführung der Familienkasse bei der Bundesagentur für Arbeit kann Vorbild für viele weitere Leistungen sein, die zentral und digital organisiert werden können und die Potenziale der Kommunen weg von einfacher Verwaltungsarbeit auf die Beratung in besonderen Fällen konzentrieren.

Der Erhöhung und Verstetigung der kommunalen Investitionstätigkeit ist ein gutes Beispiel für die notwendige Verschränkung von Einzelmaßnahmen. Sie ist zugleich Teil einer den Aufgaben angemessenen Grundfinanzierung, in vielen Kommunen auch unterlassene Altaufgabe und gleichzeitig bei den neuen klimarelevanten Aufgaben systematischer Teil der Lösung. Und bei all diesen Aufgaben bedarf es bei Planung, Durchführung und Finanzierung einer administrativ schlankeren und schnelleren Umsetzung. Es geht um mehr als Geld. Es geht um eine kluge Gesamtstrategie aus finanziellen und nicht-finanziellen Maßnahmen, damit eine kraftvolle kommunale Selbstverwaltung erst wieder ermöglicht wird.

Zum Autor: 

Martin Junkernheinrich ist Finanzwissenschaftler und Regionalökonom und hat über viele Jahre an den Universitäten Trier, Münster und Kaiserslautern intensiv zum kommunalen Finanzsystem geforscht und gelehrt, zuletzt als Inhaber des Lehrstuhls für Stadt-, Regional- und Umweltökonomie an der Rheinland-Pfälzischen Technischen Universität Kaiserslautern-Landau.