Kenneth Rogoff hat uns in seinem kürzlich erschienenen Buch Our Dollar, Your Problem bereits im Titel an die Aktualität der Äußerungen des damaligen US-Finanzministers John Connally im Jahr 1971 zum Ende des Bretton-Woods-Systems und dem Beginn einer neuen Ära erinnert. Heute sieht es so aus, als ob das weltweite Handels- und Finanzsystem an der Schwelle zu einem weiteren grundlegenden Wandel steht. Connallys Satz „The dollar is our currency, but it’s your problem” ist immer noch relevant, wenn auch auf eine etwas andere Art und Weise.
Die US-Regierung stellt die Grundregeln des derzeitigen internationalen Systems in Frage. Welche Strategie steht dahinter? Natürlich trifft Präsident Trump seine Entscheidungen spontan und scheint keiner ausgefeilten und kohärenten Strategie zu folgen, die auf einer Wirtschaftstheorie beruht.
Dies muss jedoch nicht unbedingt bedeuten, dass die Entscheidungsfindung völlig losgelöst von Theorie und Strategie ist. Stephen Miran, Vorsitzender des Council of Economic Advisers, veröffentlichte im November 2024 einen „User’s Guide to Restructuring the Global Trading System“, in dem er die Politiken zur Umstrukturierung des globalen Handels- und Finanzsystems und potenzielle Umsetzungsprobleme darlegt. Mirans Ideen könnten eine theoretische Grundlage für die Politik und die Ambitionen der US-Regierung bilden. Im Folgenden werden Mirans Hauptargumente und wirtschaftspolitische Empfehlungen interpretiert; außerdem werden Schwachstellen sowie Auswirkungen auf die Entwicklungsländer aufgezeigt.
Das (vermeintliche) Problem
Miran argumentiert, dass die USA ihr Finanzsystem, einschließlich des Dollars als Reservewährung, weitgehend kostenlos zur Verfügung stellen bzw. dies sogar mit gravierenden Nachteilen für die USA verbunden ist. Damit nämlich der Dollar seine Funktion als Weltreservewährung erfüllen könne, müssten die USA dauerhaft Leistungsbilanz- bzw. Handelsbilanzdefizite aufweisen. Die entsprechenden Überschüsse auf Seiten der Handelspartner erlaubten es den Handelspartnern, US-Vermögenswerte (insbesondere Staatsanleihen) zu erwerben. Dies führe zu einer Überbewertung des Dollars, wodurch das verarbeitende Gewerbe in den USA schwer belastet würde. Gleichzeitig profitiere der US-Finanzsektor (sowie wohlhabende US-Bürger) von dem überbewerteten Dollar.
Miran argumentiert, dass die Nachfrage nach US-Vermögenswerte unelastisch sei; das heißt, dass die Dollarnachfrage auf Seiten der anderen Länder nicht zurückgeht, wenn der Dollar teurer wird. Die Überbewertung des Dollars sei deshalb strukturell bedingt und werde durch die unelastische Nachfrage nach Dollar als Reservewährung verursacht. Miran weist die Vorstellung zurück, dass die USA hohe Leistungsbilanzdefizite haben, weil sie zu viel importieren – vielmehr importierten sie zu viel, weil sie Staatsanleihen exportieren müssten, um die Weltwirtschaft mit ausreichend Dollar zu versorgen.
Dazu komme, dass die USA der Welt nicht nur den Dollar als Reservewährung zur Verfügung stellten. Sie finanzierten auch den Verteidigungsschirm für ihre Verbündeten. Diese beiden Themen seien eng miteinander verbunden und müssten deshalb zusammen betrachtet werden. U.a. wird argumentiert, dass es für die USA immer schwieriger werde, den Verteidigungsschirm für die Verbündeten bereitzustellen, da von der De-Industrialisierung auch der Rüstungssektor betroffen sei.
Politische Schlussfolgerungen
Vor diesem Hintergrund wird argumentiert, dass die globalen Handels- und Finanzsysteme sowie die Finanzierung des Sicherheitsschirms mit dem Ziel einer gleichmäßigeren Lastenteilung umgestaltet werden müssen. Dies wird immer dringender, weil der Anteil der USA am globalen BIP abnimmt und es ihr dadurch immer schwerer fällt, diese globalen Dienstleistungen zu finanzieren.
Was kann die USA tun? Zunächst geht es darum, die Importzölle massiv zu erhöhen und so die nationale Industrieproduktion zu schützen. US-Bürger würden statt Importwaren stärker Produkte aus den USA nachfragen. Außerdem würde sich der Handel der USA mit denjenigen Ländern intensivieren, mit welchen ein „faires“ Handelsabkommen besteht, wodurch auch US-Exporte in diese Länder stiegen. Höhere Einfuhrzölle werden auch zusätzliche Einnahmen generieren und so beitragen, den US-Haushalt auszugleichen und die Steuerlast für US-Bürger zu senken. Sie werden daneben als Mittel gesehen, um die Verbündeten für den Sicherheitsschirm zahlen zu lassen. So sprach sich US-Finanzminister Bessent für eine klarere Aufteilung der internationalen Wirtschaft in Zonen auf der Grundlage gemeinsamer Sicherheits- und Wirtschaftssysteme aus und argumentierte, dass Länder, die dem Verteidigungsschirm angehören wollen, auch dem „fairen Handelsschirm“ angehören müssen.
Neben Importzöllen geht es nach Miran darum, die Überbewertung des Dollars zu beenden. Dies werde dazu beitragen, das Handelsdefizit zu verringern, die Produktion des verarbeitenden Gewerbes zu erhöhen und Arbeitsplätze zu schaffen. Es ist nicht ganz klar, wie eine Abwertung des Dollars erreicht werden soll. Miran weist darauf hin, dass es verschiedene Wege gibt, sowohl kooperativer als auch unilateraler Art, und betont, dass eine koordinierte Anpassung mit den wichtigsten Handelspartnern die beste Option wäre („Mar-a-Lago Accord“). Er verweist in diesem Zusammenhang auf den sogenannten Plaza Accord und den Louvre Accord in den 1980er Jahren, die angeblich funktioniert hätten. Dabei könnten Partnerländer unter Druck gesetzt werden, indem angedroht wird, die Importzölle zu erhöhen und/oder den US-Verteidigungsschirm einzuschränken. Miran weist darauf hin, dass die USA zwar an kooperativen Lösungen interessiert seien, jedoch notfalls auch unilateral vorgehen könnten.
Eine wichtige Frage sei, ob die US-Zentralbank diese Strategie unterstützt. Dies wäre jedenfalls aus der Sicht von Miran anzustreben. Es könne zu unerwünschten Nebeneffekten kommen, wie z.B. Zinserhöhungen, denen die Zentralbank entgegenwirken sollte. Falls die Zentralbank jedoch nicht kooperativ ist, könne das US-Finanzministerium auch einseitig Maßnahmen ergreifen. So könnte es auf US-Staatsanleihen, die von Ausländern gehalten werden, eine „Nutzungsgebühr“ erheben oder ausländische Anleger zwingen, Staatsanleihen mit 100jähriger Laufzeit zu erwerben.
Schwachstellen
Mirans Argumentation weist schwerwiegende Schwächen und Widersprüche auf:
Miran unterschätzt oder ignoriert die Vorteile, die den USA aus der Reserveposition des Dollars erwachsen. Dazu zählen z. B. relativ niedrige Kreditzinsen, sowie die Möglichkeiten, staatliche Defizite zu finanzieren und andere Länder zu sanktionieren. Wie Rogoff hervorhebt, sind die mit dem US-Leistungsbilanzdefizit verbundenen Kapitalzuflüsse mit weiteren Vorteilen verbunden, z. B. mit zusätzlichen Investitionen in Schlüsselbereichen wie Biotechnologie und Künstlicher Intelligenz.
Die Annahme, dass eine Abwertung des Dollars das US-Handels- und Leistungsbilanzdefizit verringern würde, kann bezweifelt werden. Der Leistungsbilanzüberschuss eines Landes ist saldenmechanisch die Differenz zwischen den nationalen Ersparnissen und den Investitionen des öffentlichen sowie des privaten Privatsektors. Dadurch wird klar, dass das Leistungsbilanzdefizit der USA ebenso wie die Überschüsse Deutschlands, Chinas usw. nicht nur vom Wechselkurs, sondern von vielen, vor allem makroökonomischen Faktoren wie der Größe des Haushaltsdefizits, der privaten Sparquote und den Investitionsbedingungen beeinflusst werden. Bezogen auf die Situation der USA besteht das Kernproblem darin, dass die US-Ersparnisse hinter den US-Investitionen zurückbleiben; für China und Deutschland gilt das spiegelbildlich. Daher würde der Steuerreformvorschlag der Trump-Regierung das Haushaltsdefizit weiter erhöhen und das Handelsdefizit vergrößern.
Die von Miran empfohlenen Importsteuern sowie die Schwächung des Dollars könnten zu Finanzmarktturbulenzen führen. Miran selbst räumt dies zwar ein, betont aber, dass dies nur ein Übergangsproblem sei. Das Problem kann außerdem abgemildert werden, wenn die US-Notenbank mitspielt und sich die Handelspartner kooperativ verhalten. Die letzten Wochen haben jedoch gezeigt, wie hoch das Risiko von Finanzmarktturbulenzen ist und wie schwer es ist, dem entgegenzuwirken.
Mirans Argument, dass die US-Regierung jederzeit einseitige Maßnahmen ergreifen kann, wenn die Notenbank und die Handelspartner nicht kooperieren sind, ist nicht überzeugend. Wenn z.B. das US-Finanzministerium auf Staatsanleihen eine Gebühr erhebt, so würde die Attraktivität des Dollars als Reservemittel beeinträchtigt; alternative Anlagen, wie der Euro, Gold oder Digitalwährungen würden attraktiver. Anders als Miran annimmt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Nachfrage nach Dollar unelastisch ist. Vielmehr würde durch die genannten einseitigen Maßnahmen die Nachfrage nach Dollar sinken und die Kosten zur Refinanzierung der US-Staatsschulden steigen. Die Dominanz des Dollars dürfte kurz- und mittelfristig nicht verschwinden. Jedoch dürfte eine solche Entwicklung alternative Anlagen attraktiver machen.
Außerdem beinhaltet Miran’s „Strategie“ Widersprüche und Zielkonflikte:
- Miran selbst räumt ein, dass die durch die Einfuhrzölle ausgelöste Umleitung des US-Konsums möglicherweise erst längerfristig erfolgt. Deshalb sei nicht auszuschließen, dass es in einer Übergangsphase zu Preissteigerungen kommt. Dies könne durch eine gezielte Dollaraufwertung verhindert werden. Diese Dollaraufwertung steht aber im Widerspruch zu dem von Miran angestrebten Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der amerikanischen Industrie durch einen schwächeren Dollar zu verbessern.
- Mit den Zöllen sollen die Einfuhren verringert werden. Gleichzeitig sollen sie aber auch Steuereinnahmen generieren. Auch diese beiden Ziele stehen in einem Spannungsverhältnis. Wenn die Importsubstitution funktioniert, gibt es keine zusätzlichen Steuereinnahmen, die genutzt werden können, um die Steuerlast der US-Bürger zu verringern.
- Miran argumentiert, dass die hohe internationale Nachfrage nach Dollar als Reservewährung die Kreditkosten der USA nicht wesentlich reduziert. Auf der anderen Seite wird argumentiert, dass eben diese Nachfrage nach Dollar und der damit verbundene Kapitalzufluss zu der beklagten Überbewertung des Dollars führt.
- Es ist nicht klar, ob Miran bzw. die US-Regierung tatsächlich den Reservestatus des Dollars zurückdrängen will oder dies zumindest in Kauf nehmen würde. Präsident Trump hat den Reservestatus des Dollars gepriesen und gedroht, Länder zu bestrafen, die versuchen, den Dollar zu substituieren. Wenn dies der Fall ist, besteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem Ziel, auf der einen Seite das Halten von Dollar unattraktiver zu machen und Importsteuern zu erhöhen, und auf der anderen Seite den Reservestatus zu erhalten.
Dies zeigt, dass Miran’s Ansatz fragwürdig und inkohärent ist. Ohnehin kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich Entscheidungen der US-Regierung von theoretischen Überlegungen leiten lassen. Dies schon deshalb nicht, weil offensichtlich Trump bei seinen Vorgaben eher spontan und opportunistisch vorgeht. Es ist daher wahrscheinlich, dass Mirans Überlegungen nur punktuell in die Entscheidungsfindung eingehen. Es zeichnet sich bereits ab, dass die Androhung von Importzöllen vor allem genutzt wird, um Zugeständnisse der Handelspartner in allen möglichen Bereichen zu bekommen, darunter zusätzliche Direktinvestitionen in den USA, den Zugang zu Rohstoffen für US-Firmen, die Eindämmung der Migration, Aufträge für die US-Rüstungsindustrie, höhere Verteidigungsausgaben der Verbündeten sowie Vorteile für die Trump-Familie und für befreundete Lobbygruppen.
Auswirkungen auf Entwicklungsländer
Im Mai 2025 verhängten die USA eine breite Palette von Zöllen auf Importe aus anderen Ländern, wobei die konkreten Sätze je nach Land und Produkt sehr unterschiedlich ausfielen. Sie reichen von einem Basiszollsatz von 10% (z. B. für Kenia, Marokko, Ägypten, Weißrussland und viele lateinamerikanische Länder) bis z. B. 46% für Vietnam, 47% für Madagaskar, 48% für Laos, 49% für Kambodscha und 50% für Lesotho. Bestimmte Sektoren in Entwicklungsländern sind besonders betroffen, insbesondere Textilien/Bekleidung und landwirtschaftliche Erzeugnisse. Die Zölle, die über dem Ausgangswert von 10% liegen, wurden zunächst (außer für China) für 90 Tage bis zum 8. Juli ausgesetzt.
Die afrikanischen Länder wären von den Zollerhöhungen stark betroffen und besonders verletzlich (siehe dazu auch die Analysen von Mathiasen und Martinez hier und hier). Der African Growth and Opportunity Act (AGOA) bietet den beteiligten afrikanischen Ländern südlich der Sahara derzeit noch einen zollfreien Zugang zum US-Markt für eine breite Palette von Produkten. AGOA läuft jedoch in diesem Jahr aus. Es wurde ein Gesetzentwurf zur Verlängerung des AGOA um weitere zwölf Jahre eingebracht, aber bisher noch nicht verabschiedet.
Inzwischen haben einige Entwicklungsländer Verhandlungen mit den USA aufgenommen. Aufgrund der geringen Verhandlungsmacht von armen Ländern, haben diese nicht viel Positives zu erwarten. Es ist eigentlich die Funktion der WTO, kleine und schwache Länder zu schützen. Doch die USA und andere Länder haben diese Institution zugunsten von plurilateralen und bilateralen Verhandlungen geschwächt. Schwache Länder, die von den USA unter Druck gesetzt werden, müssen deshalb besonders daran interessiert sein, sich mit anderen Ländern anderweitig abzustimmen und zusammen zu schließen, um mehr Verhandlungsmacht zu erlangen.
Es ist zu beobachten, wie die USA Entwicklungsländer nicht nur im Handelsbereich unter Druck setzen. Lesotho beispielsweise verhandelt mit Elon Musks Unternehmen Starlink über eine Zehnjahreslizenz für den Betrieb seines Satellitennetzes im Land. Die Investition beinhaltet keine nationale Mit-Trägerschaft, wie dies sonst in Lesotho üblich ist. Vietnam genehmigte ein 1,5-Milliarden-Dollar-Investitionsprojekt (Golfplatz und Mischnutzung) der Trump-Organisation und eines vietnamesischen Bauunternehmens. Die US-Regierung einigte sich mit der angolanischen Regierung auf ein Darlehen in Höhe von 550 Millionen Dollar für den Lobita-Eisenbahnkorridor, um den Export von kritischen Rohstoffen zu erleichtern. Die USA schlossen mit Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten Verträge über den Aufbau einer umfangreichen KI-Infrastruktur ab, darunter ein KI-Rechenzentrumscluster mit fünf Gigawatt in Abu Dhabi. Diese Abkommen zielen darauf ab, den Einfluss der USA im globalen KI-Wettlauf zu erhöhen und Chinas wachsender Präsenz entgegenzuwirken. Diese Beispiele zeigen, dass es der Trump-Regierung bei Weitem nicht nur um Zugeständnisse im Bereich der Zollpolitik geht.
Auswirkungen auf die Entwicklungspolitik
Wie können andere Regierungen ärmeren Ländern helfen, die von den USA unter Druck gesetzt werden? Erstens können sie ihrerseits den Marktzugang für Entwicklungsländer aufrechterhalten oder verbessern und sich so als zuverlässige Handelspartner beweisen. Beispielsweise kann die EU ihre Wirtschaftspartnerschaftsabkommen ausweiten und vertiefen. Zweitens wären Initiativen hilfreich, um die WTO zu stärken. Drittens könnte die EU ihre Zusammenarbeit im Bereich der Rohstoffe vertiefen, insbesondere indem sie den Partnerländern im Süden dabei hilft, die lokale Weiterverarbeitung aufzubauen.
In Deutschland haben sich die Regierungsparteien kürzlich darauf geeinigt, ihre Entwicklungspolitik zu reformieren und dabei die Kooperation im Rohstoffbereich auszuweiten. Dies bietet eine gute Gelegenheit, die lokale Weiterverarbeitung gezielt zu fördern und dabei auch oft in der Vergangenheit geltend gemachte Bedenken z.B. gegenüber Auflagen der Partnerländer hinsichtlich „local content“ hintanzustellen.
Schließlich können andere Länder alternative Reservewährungen fördern. Verschiedentlich wurde bereits empfohlen, dass die EU die Gelegenheit nutzen sollte, um die Rolle des Euro als Reservewährung zu stärken, insbesondere indem sie die Emission gemeinsamer EU-Anleihen ausweitet und die Bankenunion sowie die Spar- und Investitionsunion vollendet (Rey 2025, Legrain 2025). Eine weitere Option besteht darin, die Rolle der Sonderziehungsrechte (SZR) im internationalen Finanzsystem zu stärken. Europäische Länder könnten im IWF gemeinsam mit Entwicklungsländern die diesbezügliche Diskussion wiederaufnehmen. So könnte vereinbart werden, die Weichen dafür zu stellen, dass SZR stärker genutzt werden, insbesondere auch für private Transaktionen. Daneben könnte eine regelmäßige antizyklische Ausgabe von SZR dazu beitragen, globale Ungleichgewichte auszugleichen und Schwächen des derzeitigen Währungssystems abzumildern. Insbesondere würde dadurch das internationale Währungssystem unabhängiger von der US-Politik (siehe Plant 2022 und Zattler 2010).
Die Welt war noch nie so sehr auf Zusammenarbeit angewiesen wie heute. Die US-Regierung will die Vorteile des Dollars als Reservewährung genießen, während sie die Kosten auf andere Länder abwälzt. Conallys Satz scheint immer noch gültig zu sein, aber er klingt heute wie eine massive Drohung für die amerikanischen Handelspartner, insbesondere die armen und schwachen Länder.
Zum Autor:
Jürgen K. Zattler ist Distinguished Non-Resident Fellow am Center for Global Development in Washington und assoziierter Forscher am Deutschen Institut für Entwicklung und Nachhaltigkeit (IDOS) in Bonn.
Hinweis:
Dieser Beitrag ist zuerst auf Englisch im Blog Weltneuvermessung erschienen.
