Angesichts des zunehmenden Drucks seitens der EU-Mitgliedstaaten und der Wirtschaft, die Komplexität und den Umfang des EU-Rechts zu verringern, hat die Europäische Kommission Ende April einen Plan für „ein einfacheres, klareres und besser durchgesetztes EU-Regelwerk“ veröffentlicht. Der Plan reagiert auf die Feststellung des Europäischen Bürgerbeauftragten, dass bei der Ausarbeitung von EU-Gesetzesentwürfen „verfahrenstechnische Mängel“ vorliegen, und bekräftigt das Engagement der Kommission für eine gute Regulierungspraxis und verbesserte Anwendung des EU-Rechts.
Dass es überhaupt einen Plan gibt, ist positiv. Allerdings weist er in dreierlei Hinsicht Mängel auf: Er stellt seit langem bestehende Maßnahmen als neue Lösungen für Überregulierung und Komplexität dar, ohne zu prüfen, ob sie in der Vergangenheit funktioniert haben. Die neuen Initiativen sind unklar definiert und reichen möglicherweise nicht aus, um den Prozess der Politikvorbereitung und -umsetzung so zu verbessern, dass das EU-Recht die beabsichtigten Ergebnisse erzielt.
Der Plan bekräftigt das Bekenntnis der Kommission zu hohen internationalen Standards in der Regulierungspolitik und Governance sowie zu den zwischen den europäischen Institutionen vereinbarten Grundsätzen und Praktiken. So verpflichtet sich die Kommission beispielsweise, gemeinsam mit den EU-Mitgliedstaaten die schleichende Ausweitung der Regulierung einzudämmen und der Umsetzung und Durchsetzung bestehender Rechtsvorschriften Vorrang einzuräumen.
Dies ist notwendig, damit das EU-Recht den Bürgern bei minimalen Kosten Vorteile bringt. Diese Punkte sind jedoch bereits Teil des regelungspolitischen Rahmens und spiegeln Verpflichtungen wider, die in früheren Strategiepapieren eingegangen wurden. Es wird nicht versucht zu analysieren, warum es bisher nicht gelungen ist, auf die Kritik an der ständig steigenden Anzahl, Komplexität, den Kosten und dem Verwaltungsaufwand von EU-Rechtsvorschriften einzugehen.
Zweitens bleibt der Plan hinsichtlich der neuen Konzepte, die zur Verbesserung der Politikvorbereitung eingeführt werden sollen, undurchsichtig. So wird beispielsweise zwischen „großen Initiativen“ und sogenannten „gezielten Initiativen“ (die die politischen Ziele bestehender Rechtsvorschriften nicht verändern) unterschieden. Es scheint, dass nur große Initiativen den Anforderungen einer umfassenden Folgenabschätzung und Konsultation unterliegen werden. Gezielte Initiativen würden diesen Anforderungen offenbar ausgenommen sein, wobei sich die Bewertungen lediglich auf Kosten und Nutzen konzentrieren würden, anstatt eine umfassendere Prüfung der Auswirkungen und Optionen vorzunehmen. Die Empfehlungen des Regulatory Scrutiny Board wären für gezielte Folgenabschätzungen nicht bindend – das ist eine Schwächung seiner Aufsichtsfunktion.
Der Plan fordert eine „grundlegende Bereinigung“ des EU-Rechts, es fehlt jedoch eine Erläuterung, was dies konkret beinhalten wird. Lobenswerterweise ist vorgesehen, den Einsatz von delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten (ergänzende Einzelheiten zur Umsetzung eines Basisrechtsakts) einzuschränken. Diese haben in den letzten Jahren stark zugenommen und wurden häufig vom Europäischen Parlament oder vom Rat im Rahmen der Verhandlungen über einen Vorschlag der Kommission eingeführt. Es ist unklar, wie die Kommission deren Einsatz ohne eine Vereinbarung mit den anderen Institutionen reduzieren will. Es gibt keinen Hinweis darauf, dass diese Rechtsakte, die eine Quelle regulatorischer Belastungen sein können, einer Folgenabschätzung unterzogen werden.
Der dritte Mangel des Plans der Kommission ist sein fehlender Ehrgeiz. Das Europäische Parlament und der Rat haben keine Folgenabschätzungen zu Änderungen an Vorschlägen der Kommission durchgeführt, was eine Missachtung der evidenzbasierten Politikgestaltung darstellt und möglicherweise die Komplexität und die Kosten der verabschiedeten Rechtsvorschriften erhöht. Die Kommission beabsichtigt, gemeinsam mit den anderen Institutionen zu ermitteln, was unter einer wesentlichen Änderung zu verstehen ist. Dies ist ein kleiner Schritt nach vorne, reicht aber bei weitem nicht aus. Die Kommission hätte sich dazu verpflichten können, die Auswirkungen von Änderungen anhand derselben Methodik zu bewerten, die auch für den ursprünglichen Vorschlag angewendet wurde.
Zwar ist vorgesehen, dass in dringenden Situationen eine Ausnahme von der Verpflichtung zur Folgenabschätzung geltend gemacht werden kann, wobei als Kriterium ein „politischer Kontext, der dringendes Handeln erforderlich macht“ herangezogen wird; dies entspricht jedoch früheren Begründungen, die vom Bürgerbeauftragten scharf kritisiert wurden. Ein strengerer Maßstab hätte den Schwerpunkt auf den Begriff der Dringlichkeit gelegt, die sich aus Umständen ergibt, die außerhalb der Kontrolle der Kommission liegen.
Schließlich nutzt die Kommission nicht die Gelegenheit, die Anforderungen im Rahmen der „besseren Regulierung“ zu straffen, wie beispielsweise die Regulierungskostenberechnung, die Wettbewerbsfähigkeitsbewertung und die strategische Vorausschau, deren Zahl stark angestiegen ist und die Gefahr birgt, dass die „Bessere Rechtsetzung“ zu einer reinen Pflichtübung verkommt. Auch werden keine Maßnahmen zur Stärkung des Systems erwähnt, wie beispielsweise die Verbesserung der analytischen Kapazitäten der Kommission sowie die Stärkung von Bewertung und Aufsicht.
Die Kommission ist zu Recht besorgt über die Komplexität und die Kosten des EU-Rechtsrahmens. Und sie hat gute Gründe, eine Agenda zur Vereinfachung oder sogar zur Deregulierung zu verfolgen. Dies ist eine politische Entscheidung. Sie sollte jedoch einer fundierten Analyse und Konsultation unterzogen werden – den Grundlagen einer evidenzbasierten Politikgestaltung. Der jüngste Plan weckt kein Vertrauen darin, dass die Kommission ihre eigenen Leitlinien für eine bessere Rechtsetzung einhalten oder Maßnahmen zur Stärkung einer guten Politikgestaltung ergreifen wird. Vielmehr vermittelt er trotz aller rhetorischen Beteuerungen den Eindruck, dass der Trend zur Verwässerung guter Regulierungspraktiken zur Norm werden könnte.
Zu den Autorinnen:
Anne Bucher ist Non-Resident Fellow beim Thinktank Bruegel. Ihre Fachgebiete sind europäische Governance und Gesundheitspolitik.
Elizabeth Golberg war Senior Fellow (mittlerweile im Ruhestand) am Mossavar-Rahmani Centre for Business and Government an der Harvard Kennedy School.
Dieser Beitrag ist zuerst in englischer Sprache bei Bruegel erscheinen (die Übersetzung erfolgte durch die Makronom-Redaktion).
