Währungsunion

Minimalkompromisse machen die Eurozone nicht krisenfest

Die EU-Kommission hat einen weiteren Vorstoß zur Reform der Eurozone gemacht und reagiert damit auch auf die eingetrübte konjunkturelle Lage. Denn ein Rückfall in die Rezession ist nicht ausgeschlossen – und würde offenbaren, dass die Währungsunion 20 Jahre nach ihrer Gründung immer noch nicht krisenfest und der Reformprozess ins Stocken geraten ist.

Bild: Casey Hugelfink via Flickr (CC BY-SA 2.0)

Laut einem Bericht der Financial Times möchte die EU-Kommission eine vorsichtige Überarbeitung des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) anstoßen und hat dazu ein internes Diskussionspapier lanciert.  In diesem „SWP 2.1“ sollen die Ziele zur Zurückführung des Schuldenstands oberhalb der 60%-Marke vereinfacht und wohlmöglich weniger prozyklisch ausbuchstabiert werden.

Das Diskussionspapier ist ein Baustein in der seit längerem andauernden Diskussion zur Zukunft der Eurozone. Die Kommission reagiert damit auch auf die eingetrübte konjunkturelle Lage in der Währungsunion. Denn ein Rückfall in die Rezession ist nicht ausgeschlossen – und diese würde offenbaren, dass die Eurozone auch 20 Jahre nach ihrer Gründung nicht krisenfest ist.

Die Eurostaaten haben sich durch den Fiskalpakt sowie die Verschärfung des Stabilitäts- und Wachstumspakts vertraglich die Hände gebunden, woran auch der „SWP 2.1“ nichts ändern würde. Die entsprechende Vorgabe wird von vielen Staaten ohnehin nicht erfüllt und andere Probleme der bestehenden Regeln bleiben unangetastet. Darüber hinaus existiert auf europäischer Ebene keine stabilisierende Fiskalkapazität. Das Verbot monetärer Staatsfinanzierung durch die EZB begrenzt die Möglichkeiten zusätzlich, öffentliche Ausgaben im Krisenfall zu stützen und Abwärtsspiralen aufzuhalten. Auch die sich derzeit abzeichnenden Reformen der Eurozonen-Architektur, die am Jahresende zur finalen Beschlussfassung stehen, werden kaum ausreichen, um das Fundament der Währungsunion nachhaltig zu stabilisieren.

Maximal Minimalkompromisse

In Form des BICC (Haushaltsinstrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit) und der Reform des ESM (Europäischer Stabilitäts­mechanismus) stehen Elemente einer solchen Reform seit gut eineinhalb Jahren auf der Agenda der halbjährig stattfindenden Eurogipfel. Frankreichs Präsident Emmanuel Macron hatte nach seiner Wahl einen gemeinsamen Haushalt für die Eurozone in dreistelliger Milliardenhöhe gefordert. Deutschland und Frankreich hatten sich in der Vereinbarung von Meseberg neben der Stärkung des ESM auf ein Eurozonenbudget zur Förderung von Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit sowie zur Stabilisierung der Eurozone im Rahmen des EU-Haushalts geeinigt.

Doch drei Eurogipfel und zahllose Treffen der zuständigen Arbeitsgruppen später stehen nur Minimalkompromisse jenseits dessen, was makroökonomisch geboten wäre. Denn auch politisch ist die Eurozone zunehmend fragmentiert und hat sich das Machtgefüge zwischen den Staaten verschoben.

Die Entstehung der sogenannten Hansegruppe – ein Bündnis nordeuropäischer Staaten, das sich mit Ankündigung des Brexits auf Initiative der Niederlande zusammenfand – organisierte den Widerstand zu den deutsch-französischen Vorschlägen. Grundkonsens der Gruppe ist das Beharren auf marktliberalen und integrationskritischen Prinzipien, wie sie bisher von Großbritannien vertreten wurden. So standen sich in den Verhandlungen mindestens drei Pole gegenüber:

  • Die weitgehenden Vorstellungen Frankreichs, die von Staaten wie Spanien und Portugal gestützt wurden,
  • die harte Position der Hansegruppe und
  • die ambivalente Linie Deutschlands, zunehmende Integration nicht rundheraus abzulehnen, aber die Vergemeinschaftung von Risiken in der Währungsunion möglichst auszuschließen.

Eine gemeinsame Vision für die Eurozone ist in dieser Konstellation noch weniger vorhanden, als unmittelbar nach der Eurokrise.

Das Ende des Eurozonenhaushalts

Auf dem Eurogipfel im Juni 2019 wurde das BICC im Grundsatz beschlossen. Wichtige Fragen der Finanzierung und der Ausgestaltung blieben mangels Einigkeit der Eurostaaten allerdings offen und wurden in die Verhandlung zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen der EU (MFR) geschoben.

Mit der Verabschiedung von der Bezeichnung „Eurozonenbudget“ verschwand schon im Dezember 2018 der Anspruch einer fiskalischen Stabilisierungsfunktion für die Eurozone. Stattdessen soll nun ein kleiner Teil des EU-Haushalts faktisch von der Eurogruppe verwaltet und strategisch entsprechend der verbliebenen Ziele Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit priorisiert werden. Euroländer sollen auf Antrag Zuschüsse zu eigenen Investitionsprojekten im Rahmen der länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters erhalten. Als minimales anti-zyklisches Element bleibt eine gewisse Variabilität bei den nationalen Ko-Finanzierungs­quoten der Investitionen.

Die Einführung von Konditionalität rückt den zum BICC konvertierten Teil des EU-Budgets näher an die bisherige Praxis der ESM-Anpassungsprogramme, die Auszahlungen ebenfalls an nachfragehemmende Strukturreformen koppeln. Dass dies gerade im Krisenfall prozyklisch wirkt und wirtschaftliche Probleme verschärft, ist während der Eurokrise offensichtlich geworden. Weder zur Gesamthöhe des BICC, noch zur Zusammensetzung der Finanzierung wurde eine Einigung erzielt. Jeglicher Verweis auf die lange diskutierte Möglichkeit, über die Zuführung von zusätzlichen Einnahmen – etwa von der zur Aktiensteuer geschrumpften Finanztransaktionsteuer – fehlt.  Derzeit steht auf Forderung der Hansegruppe lediglich ein Volumen von 17 Milliarden Euro für die 19 Länder der Eurozone über die sieben Jahre Laufzeit des EU-Budgets im Raum. Dies entspricht in etwa 1,5% des siebenjährigen EU-Haushalts und 0,02% des aktuellen BIPs der Eurozone. Gegen die für die externe Finanzierung nötige zwischenstaatliche Vereinbarung jenseits der EU-Verträge gibt es von etlichen Mitgliedsstaaten Widerstand. Ein makroökonomischer Effekt ist nach derzeitigem Stand also ausgeschlossen.

Weitere Baustellen bleiben offen

Die Reform des ESM war ebenfalls Teil des angekündigten „großen Wurfs“. Dabei wurden die bereits bestehenden vorsorglichen Kreditlinien (PCCL und ECCL) im ESM-Vertrag überarbeitet und Zugangskriterien verschärft. Dazu gehören u.a. Grenzen für die Staatsverschuldung und das Haushaltsdefizit sowie der Ausschluss eines Defizitverfahrens durch die EU. Die engen Zugangskriterien konterkarieren allerdings den Zweck der Kreditlinien, Ansteckungseffekten zwischen Staaten durch sicheren und raschen Zugang zu hinreichend Liquidität vorzubeugen.

Zudem wurde die bereits im vergangenen Jahr im Grundsatz vereinbarte Letztsicherung durch den ESM für den Bankenabwicklungsfonds (SRF) verabschiedet. Diese soll als stehende Kreditlinie verhindern, dass der SRF im Falle größerer Bankenkrisen eine kontrollierte Abwicklung mehrerer Banken in Europa nicht stemmen kann. Der SRF wurde als Reaktion auf die staatlichen Rettungsmaßnahmen für den Finanzsektor in der Finanzkrise eingeführt und soll bis 2024 durch Einzahlungen der Banken auf einen Betrag von ca. 60 Milliarden Euro aufgefüllt werden.

War zuvor ein Konsens zwischen Deutschland und Frankreich oft ausreichend für weitere Integrationsschritte, hat sich nun die Hansegruppe als Gegengewicht etabliert

Die ESM-Letztsicherung verdoppelt diese Summe. Öffentlich garantierte ESM-Gelder sollen dabei nur fließen, wenn die Rückzahlungsfähigkeit des Bankensystems im Nachgang einer Krise gewährleistet ist, sodass mittelfristig keine Belastung für die Staatskasse entsteht. Ob dies im Fall einer erneuten Kernschmelze ausreichen wird, ist unklar. Auch fehlt weiterhin eine Einigung über die Liquiditätsunterstützung für komplexe Abwicklungsfälle, welche leicht die gemeinsame Tragfähigkeit von SRF und Letztsicherung übersteigen kann.

Ebenfalls wenig Fortschritt gab es bei der strukturellen Vollendung der Bankenunion, insbesondere mit Blick auf die bereits 2015 vorgeschlagene europäische Einlagensicherung (EDIS). Hier hatte sich die Bundesregierung durch eine prominente Einbindung von Finanzstaatssekretär Jörg Kukies in einer im Winter geschaffenen hochrangigen Arbeitsgruppe verstärkt engagiert, aber lediglich alle noch offenen Fragen gebündelt, ohne eine Verständigung zu erzielen. Auch etwaige Schritte hin zu einer Bankenstrukturreform (Trennung von Investment- und Retailbanking) liegen seit einem an der konservativen Mehrheit im Europaparlament gescheiterten Kommissionsvorschlag von 2014 auf Eis.

Die Eurozone bleibt fragil

Am 18. Juni 2019 unterstrich der scheidende EZB-Präsident Mario Draghi abermals, dass Geld- und Fiskalpolitik in der Eurozone ab 2010 auseinander liefen und der Zentralbank die Erfüllung des Inflationsziels erschwerten. Im Rahmen der sich eintrübenden konjunkturellen Lage wird wieder verstärkt über eine weitere Lockerung der Geldpolitik diskutiert. Die Probleme der Eurozone liegen aber, wie Draghi richtig analysiert, in der unzureichenden Unterstützung der Geldpolitik durch fiskalische Maßnahmen. Um die Wirtschaft effektiv zu stimulieren, müsste das Geld in die Realwirtschaft gelangen – wo es an Nachfrage fehlt und/oder die Infrastruktur marode ist, wird kein Unternehmen investieren. Daher benötigt es sowohl fiskalische Maßnahmen durch den Staat, um Nachfrage und Rahmenbedingungen zu schaffen, als auch günstige Finanzierungskonditionen durch die Zentralbank.

Kollektiv hat die Währungsunion nur eine Zukunft, wenn gemeinschaftliche Institutionen entstehen, die in Krisen glaubwürdig stabilisieren können, und gleichzeitig echte Konvergenz zwischen den Mitgliedsstaaten befördern

Trotz wiederholter Ankündigungen einer weitreichenden Eurozonenreform bleiben die Konstruktionsfehler der Währungsunion bestehen. Die Mitgliedsstaaten haben sich durch die Abgabe von Geld- und Währungspolitik und der Einführung des Fiskalpakts zentraler Anpassungswerkzeuge beraubt und gleichzeitig keine stabilisierende Fiskalpolitik auf europäischer Ebene geschaffen. Die Handlungsfähigkeit zur makroökonomischen Krisenbewältigung bleibt damit elementar beschnitten. Im Fall einer erneuten Krise wären überdies die geldpolitischen Spielräume bereits viel weiter ausgereizt als vor der Eurokrise.

Sinnvolle Reformen bleiben auch aus, weil sich das Machtgefüge in der Eurogruppe verschiebt. War zuvor ein Konsens zwischen Deutschland und Frankreich oft ausreichend für weitere Integrationsschritte (zumindest im Rahmen der Eurozone) hat sich nun die Hansegruppe als Gegengewicht etabliert. Das Scheitern ambitionierter Reformvorschläge drückt die schon länger andauernde Lähmung der EU aus. Der Minimalkompromiss zum BICC darf die Diskussion über nötige fiskalische Impulse in Europa nicht verdrängen. Die zunehmende Verknüpfung problematischer Strukturreformen an Haushaltsmittel wird die Kohäsion der Eurozone weiter schmälern.

Kollektiv hat die Währungsunion nur eine Zukunft, wenn gemeinschaftliche Institutionen entstehen, die in Krisen glaubwürdig stabilisieren können und gleichzeitig echte Konvergenz zwischen den Mitgliedsstaaten befördern, etwa durch einen europäischen Green New Deal, der die ökologische Krise bewältigt, gute Arbeitsplätze schafft und die in die Krise zerstörten Produktionspotenziale in Südeuropa durch Reindustrialisierung aufbaut. Momentan ist leider nichts davon realistisch.

 

Zu den AutorInnen:

Lennart Schürmann studiert Politikwissenschaft mit besonderem Fokus auf die Politische Ökonomie der europäischen Integration an der Goethe Universität Frankfurt.

Carolina Melches ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Deutschen Bundestag. Auf Twitter: @CarolinaMelches

Stefan Herweg ist Referent für Finanzpolitik der Fraktion Die Linke im Bundestag. Auf Twitter: @stefan_herweg