Klimakabinett

CO2-Steuer und grüne Investitionen – warum nicht beides?

Vieles spricht dafür, die Einführung einer CO2-Steuer einer Ausweitung des Emissionshandels vorzuziehen. Für sich genommen sind aber auch CO2-Steuern nicht wirksam genug, um der Nachhaltigkeitspolitik zum dringend notwendigen Erfolg zu verhelfen – dafür braucht es zugleich deutlich mehr staatliche oder staatlich geförderte grüne Investitionen.

Die deutsche Bundesregierung bewegt sich nun endlich in Richtung der ehrgeizigen Ziele des Pariser Klimaabkommens von 2015 und will den CO2-Ausstoß so einschränken, dass der globale Temperaturanstieg die Marke von 1,5 Grad nicht überschreitet. Wie dies konkret gelingen soll, ist momentan noch offen, könnte sich aber in der nächsten Woche entscheiden, wenn am 20. September das Klimakabinett der Bundesregierung zusammenkommt.

In der Nachhaltigkeitspolitik sind zwei Konzepte in der Diskussion: die CO2-Bepreisung und „grüne Investitionen“. Letztere könnten wiederum durch die Ausgabe „grüner Staatsanleihen“ finanziert werden, also durch Anleihen, die die öffentliche Hand zweckgebunden für grüne Investitionen vergibt. Das Bundesfinanzministerium trieb unlängst Überlegungen in diese Richtung voran. Grüne Staatsanleihen sind auch das Kernstück der Europapolitik der neuen EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen.

Der Zusammenhang zwischen beiden Instrumenten und der mögliche Mehrwert durch den gleichzeitigen Einsatz wird oft ignoriert. In der Praxis der Nachhaltigkeitspolitik einiger Länder und in der wissenschaftlichen Forschung ist jedoch die Wichtigkeit und Wirksamkeit eines simultanen Einsatzes längst erkannt. So sprechen sich etwa der Internationale Währungsfonds und die Weltbank für beide Instrumente aus, wie beispielsweise ein jüngst erschienenes Forschungspapier der Weltbank dokumentiert.

Die folgende Abbildung illustriert den weltweiten Trend, beide Strategien der Nachhaltigkeitspolitik gleichzeitig zu verfolgen. Sie stammt aus dem genannten Weltbank-Papier, das demnächst auch im DIW-Vierteljahrsheft zur Wirtschaftsforschung zu Green Finance erscheinen wird.

Die lila Linie bezieht sich auf die linke Skala und zeigt das Emissionsvolumen der weltweit ausgegebenen grünen Anleihen in Milliarden US-Dollar. Die blauen Säulen (rechte Skala) repräsentieren den besteuerten Anteil an den globalen CO2-Emissionen. Seit 2007 wächst der Anteil der besteuerten Emissionen deutlich an, während etwa seit 2013 auch die Ausgabe von Grünen Anleihen zunimmt. (Weitere anschauliche Illustrationen, wie sich die beiden Instrumente in den einzelnen Regionen oder Ländern gegenseitig ergänzen, sind in dem genannten Weltbank-Working Paper enthalten.)

Emissionshandel oder CO2-Steuer?

Warum ist es so wichtig, beide Politikinstrumente gleichzeitig einzusetzen? Die Bepreisung des CO2-Ausstoßes ist mittlerweile weitgehend unumstritten. Strittig ist hingegen das Wie der Bepreisung. Einige Befürworter sprechen sich dafür aus, den Zertifikatehandel zu forcieren und halten wenig von der Einführung einer CO2-Steuer.

Große Schwankungsbreiten bei den Preisen bedeuten hohe Planungsunsicherheiten für grüne Investitionen

Doch der Emissionshandel bringt einige Probleme mit sich: Die Preise der auf den Finanzmärkten gehandelten Zertifikate (CO2 European Emission Allowances) unterliegen extremen Schwankungen, sind also sehr volatil. Untersuchungen mit älteren Daten legen nahe, dass die Zertifikatepreise um ein vielfaches volatiler sind als Aktienkurse. Dabei sind schon die Aktienmärkte alles andere als schwankungsarm – sie bewegen sich sehr viel stärker auf und ab als das Bruttoinlandsprodukt eines Landes. Große Schwankungsbreiten bei den Preisen bedeuten hohe Planungsunsicherheiten für grüne Investitionen. Zudem würde ein – wie in der Vergangenheit – zu niedriger CO2-Preis grüne Investitionen stark behindern.

Die CO2-Steuer entfaltet demgegenüber eine sehr viel stabilere Wirkung und ist somit komplementär zu grünen Investitionen. Sie kann zudem zügig ohne allzu lange Vorbereitungszeit eingeführt werden und ist ein notwendiges Instrument der Nachhaltigkeitspolitik, damit auch der private Sektor an den Kosten der Beseitigung der Folgen des CO2-Ausstoßes beteiligt werden kann.

Für sich genommen sind aber auch CO2-Steuern nicht wirksam genug, um der Nachhaltigkeitspolitik zum dringend notwendigen Erfolg zu verhelfen. Die Einnahmen können genutzt werden, um andere nachhaltigkeitsunverträgliche Steuern zu reduzieren oder eine Bürger-Dividende auszuschütten. Bei letzterer handelt es sich um eine Pro-Kopf-Rückerstattung der Einnahmen. Bei Bürgern, die selbst sehr wenig CO2-Ausstoß verursachen, ist die Bilanz zwischen gezahlter CO2-Steuer und Bürger-Dividende positiv. Das entfaltet einen starken Anreiz zur CO2-Vermeidung.

Allerdings setzt die CO2-Steuer nur sehr langsam Substitutionsvorgänge in Gang. Zudem könnte sie durch Preisaufschläge übergewälzt werden – anstatt die eigene Produktion umzustellen, könnten Unternehmen mit einer ausreichend großen Marktmacht einfach die Preise für ihre Kunden erhöhen. Die Steuer muss also sehr hoch sein, um wirksam zu sein. Die Größenordnung liegt dabei nicht zwischen 20-30 Dollar pro Tonne CO2, sondern eher bei 80-100 Dollar, wie kürzlich Geoffry Heal und Wolfram Schlenker von der Columbia Universität berechnet haben. Überdies sind Steuererhöhungen, insbesondere in ausreichender Höhe, politisch nur schwer durchzusetzen, wenn der Nutzen für die Betroffenen nicht direkt sichtbar ist.

Generationengerechtigkeit

Auch wird in der wissenschaftlichen Forschung diskutiert, ob eine ausreichend hohe CO2-Steuer nicht ungleiche Belastungen sowohl innerhalb der jetzigen Generation als auch zwischen der jetzigen und den zukünftigen Generationen hervorrufen würde. Demgegenüber ist einzuwenden, dass ja auch nicht nur gegenwärtige Generationen von staatlichen Ausgaben für Straßen- und Brückenbau, Bildung, Infrastruktur für Energieversorgung und Digitalisierung profitieren, sondern auch zukünftige Generationen. Zukünftige Nutznießer sollten daher auch an der Finanzierung der Investitionen durch Nutzungsgebühren beteiligt werden können. Die wissenschaftliche Forschung darf folglich nicht nur die intergenerationellen Belastungen in den Blick nehmen, sondern muss auch den intergenerationellen Nutzen berücksichtigen.

Grüne Anleihen sind die wichtigste und wirksamste Quelle zur Finanzierung grüner Investitionen

Da eine CO2-Steuer also nur eine beschränkte Wirksamkeit entfaltet und auch das Generationenproblem nicht löst, sind grüne Anleihen als Instrument der Nachhaltigkeitspolitik so wichtig. Der verstärkte Fokus auf die Emittierung grüner Anleihen ist auch im Hinblick auf die gegenwärtig gegebenen Finanzmarktbedingungen mit extrem niedrigen oder gar negativen Zinsen zu rechtfertigen. Da Anwendung und Wirksamkeit der CO2-Steuer beschränkt sein werden, ist die Nachhaltigkeitspolitik auf staatliche oder staatlich geförderte grüne Investitionen angewiesen.

Grüne Anleihen als klimapolitisches Instrument

Für grüne Investitionen sind zwar eine Reihe von Finanzierungsquellen verfügbar wie zum Beispiel Selbstfinanzierung, Bankkredite, Crowd-Funding und Aktienausgabe. Aber die Anleihefinanzierung ist bei weitem die wichtigste und wirksamste. Sie ermöglicht es am besten, die längerfristige Transformation des Energiesystems zu beschleunigen. Wie das Papier der Weltbank aufzeigt, sprechen eine Reihe von Gründen dafür, grüne Anleihen als wichtiges, wenn nicht gar das wichtigste Instrument der Klimapolitik zu betrachten:

  • Staatliche oder staatlich geförderte Anleihen können durch sogenanntes „De-Risking” die Risiken von Anleihen reduzieren. Der Staat garantiert dann ganz oder teilweise die Bedienung und Rückzahlung. Die Erträge von solchen Anleihen sind zwar auch niedriger als die von privat emittierten Anleihen, aber niedrigere Erträge bedeuten auch geringere Kapitalkosten für die Einführung neuer Energien. Vermögensverwaltungen und Portfolio-Manager suchen gegenwärtig händeringend nach sicheren Anlagen, finden jedoch nicht genug profitable Anlagen mit geringem Risiko.
  • Die Verringerung der Zinsen hat auch zur Folge, dass kleinere, meistens kreditbeschränkte Unternehmen, die in den neuen innovativen Produktionsbereichen tätig sind, auch günstigere Finanzierungskonditionen erhalten können. Größere Firmen finanzieren sich weitgehend über die Herausgabe von Aktien, Klein- und mittelständische Unternehmen jedoch stark über Bankkredite. Deren Verzinsung wird auch durch die Renditen von Staatsanleihen bestimmt.
  • Selbst sehr langfristige Staatsanleihen haben mittlerweile negative Zinsen. Wenn die Wachstumsrate größer ist als der Zins, sinkt die Schuldenquote, also das Verhältnis zwischen Staatsschuld und Bruttoinlandprodukt. Bei negativen Zinsen müssen zukünftige Generationen weniger zurückzahlen als die Mittel, die dem Staat ursprünglich, bei der Aufnahme der Schuld, zur Verfügung gestellt wurden.
  • Des Weiteren haben Länder wie Deutschland – und auch andere nordische EU-Länder – genügend fiskalpolitischen Spielraum, solch eine Politik zu verfolgen, andere Länder und Schwellenländer jedoch weniger. Entsprechend der Studien der Weltbank und des IMF kann das Benchmarking, also die Abschätzung, ob ein fiskalischer Spielraum besteht oder nicht, dadurch erfolgen, dass man die langfristige Wachstums- und Zinsrate eines Landes vergleicht: Ist die Zinsrate geringer, ist genügend Spielraum vorhanden. Ein Staatsschuldenproblem wird es dann bei der Herausgabe von green bonds nicht geben.
  • Angesichts des zu erwartenden Konjunkturabschwungs und der niedrigen oder negativen Zinsen, könnte Deutschland nun endlich wieder die staatlichen Investitionen und deren Anteil an den Gesamthaushalten der öffentlichen Hände erhöhen. Die Weltbank, der IMF und die EZB fordern ebenfalls mehr Investitionen von Deutschland, um dem Konjunkturabschwung entgegen zu wirken und die Exportabhängigkeit zu reduzieren. Das günstige Finanzierungsumfeld sollte vor allem für grüne Investitionen genutzt werden.
  • Die Ausgabe von grünen Staatsanleihen ist auch mittelfristig für Deutschland eine gute Strategie. Deutschland hat – international gesehen – extrem niedrige Kapitalkosten, bedingt durch die geringen oder zum Teil negativen Zinsen. Deutschland könnte geradezu einen komparativen Kostenvorteil haben bei der Produktion der Technologie zur Transformation des Energiesystems. Durch billige Handelskredite an andere Länder, gegeben die niedrigen inländischen Kapitalkosten, könnten diese Technologien auch helfen, neue Exportfelder zu erschließen.

Zusammenfassend lässt sich somit sagen: Alles spricht dafür, durch eine Kombination von CO2-Steuer und grünen Anleihen der Klimapolitik Deutschlands und der Einhaltung der ambitionierten Pariser Klimaziele endlich den dringend notwendigen Schub zu verleihen – am besten schon am übernächsten Freitag, wenn das Klimakabinett der Bundesregierung zu einer für die deutsche Klimapolitik richtungsweisenden Sitzung zusammenkommt.

 

Zu den AutorInnen:

Claudia Kemfert ist Leiterin der Abteilung Energie, Verkehr und Umwelt am DIW Berlin. Auf Twitter: @CKemfert

Dorothea Schäfer ist Forschungsdirektorin Finanzmärkte am DIW Berlin.

Willi Semmler ist Professor für Makroökonomie an der New School for Social Research in New York. Auf Twitter: @willisemmler