Jens Südekum ist Professor für internationale Volkswirtschaftslehre des Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf. Außerdem ist er Vorsitzender des Ausschusses für Regionaltheorie und -politik beim Verein für Socialpolitik (VfS), CEPR Research Fellow und ehemaliger Herausgeber des Journal of Regional Science.
Mit Arsen Fazlovic sprach der „Ökonom der Mächtigen“ (FAZ) über die Notwendigkeit von Industriepolitik, die Sinnhaftigkeit „europäischer Champions“ und den experimentierfreudigen Umgang mit Steuergeldern.
Herr Südekum, die Bundesregierung hat beschlossen, dass bis zum Jahr 2038 40 Milliarden Euro als Kompensation für den Kohleausstieg in die Braunkohlereviere fließen sollen. Retten bald staatlich geförderte Batteriefabriken – sprich: Industriepolitik – strukturschwache Regionen wie die Lausitz?
Jens Südekum: Vielleicht. Klar ist, dass die Gelder sinnvoll genutzt werden müssen. Neben „no-brainern“ wie dem Ausbau von Bildungseinrichtungen oder besserer Verkehrsanbindung an die Ballungszentren (etwa die Bahnstrecke Berlin-Cottbus) gehört auch der gezielte Auf- und Ausbau von Zukunftsindustrien für werthaltige Arbeitsplätze dazu. In diesem Sinne braucht die Lausitz tatsächlich Industriepolitik. Aber der Begriff ist schwammig und jeder versteht etwas anderes darunter. Für die einen ist Industriepolitik planwirtschaftliches Teufelszeug, für die anderen eine Art Sehnsuchtsbegriff, der irgendwie für eine neue Wirtschaftspolitik steht.
Und was ist Industriepolitik wirklich?
Ich verstehe darunter die gezielte Beeinflussung sektoraler Produktionsstrukturen in der Volkswirtschaft. Also konkret: staatliche Förderung von Wertschöpfung und guter Arbeitsplätze im verarbeitenden Gewerbe und den angehängten hochwertigen Dienstleistungen. Erreichen kann man das zum Beispiel durch gezielte Förderung von Forschung und Entwicklung (F&E) in zuvor definierten Industriebereichen. Dort geht es dann vor allem um die Internalisierung von so genannten „Wissensspillovern“, also der gezielten Koordination von Forschung zwischen Unternehmen: Anstatt dass jedes Unternehmen das Rad neu erfindet, versucht man Erkenntnisse zu teilen und auf den Fortschritten des anderen aufzubauen. Aber Industriepolitik kann auch unmittelbarer sein, etwa durch direkte Subventionen oder Investitionsbeihilfen für den Privatsektor.
Solche Politik lässt sich durchaus ökonomisch rechtfertigen. Bei wirklich grundständigen Innovationen hat der Staat oftmals einen längeren Zeithorizont und tiefere Taschen als einzelne Unternehmen. Er kann höhere Risiken auf sich nehmen. Und durch sein Engagement kann er Investitionen des Privatsektors koordinieren und anschieben, die es ohne staatliches Engagement nicht gegeben hätte. Dies sind die klassischen Argumente für Industriepolitik.
Wieviel Industriepolitik steckt schon heute im deutschen Wirtschaftsmodell?
Sehr viel. Wirtschaftspolitiker sind eigentlich immer auch Industriepolitiker. Denn letztlich hängt der eigene Erfolg schon maßgeblich davon ab, welche Branchen und Unternehmen im eigenen Wahlkreis oder Amtsgebiet stark sind und dort für Wohlstand, Arbeitsplätze und Steuereinnahmen sorgen. Die werden dann mehr oder weniger offen gehegt und gepflegt. Beispiel F&E-Förderung: Wir haben in Deutschland ein weit verzweigtes Netz an Forschungsinstituten, etwa von der Fraunhofer- oder der Helmholtz-Gesellschaft, die in enger Kooperation mit den Unternehmen an marktorientierten Innovationen arbeiten. Das funktioniert ziemlich gut und geht über Grundlagenforschung deutlich hinaus.
Über weitergehende Industriepolitik, zum Beispiel Subventionen, wird nicht so gerne geredet. Lieber versteckt man sich da hinter einer ordnungspolitischen Rhetorik, wonach der Staat bloß „gute Rahmenbedingungen“ bereitstellen muss und ansonsten alles der Markt regelt. Nach meiner Beobachtung ist das aber ein Zerrbild: Die meisten verantwortlichen Wirtschaftspolitiker mischen sich schon aktiv ein, wenn es um Ansiedlungen oder Investitionen größerer Unternehmen geht. Sei es durch die Bereitstellung von Gewerbeflächen, Zusagen von Infrastrukturprojekten oder sonst etwas. Insofern ist eigentlich nicht die Frage ob der Staat Industriepolitik betreibt, denn er tut es. Die Frage ist eher die nach den konkreten Instrumenten.
Und ist diese bundesrepublikanische Form der Industriepolitik heute noch zeitgemäß?
Der Economist sieht seit einigen Jahren einen „neuen kalten Krieg“ um die Technologieführerschaft zwischen den großen Wirtschaftsblöcken heraufziehen. Tatsächlich hat sich das internationale Umfeld für deutsche und europäische Industriepolitik fundamental geändert. Östlich von uns verstetigt die chinesische Regierung mit dem „Made in China 2025“-Plan ihre strategische Industriepolitik. Damit will sie unter anderem im Maschinenbau und in der Medizintechnik – also in aktuellen Schlüsselbereichen der deutschen Industrie – beim Weltmarktanteil chinesischer Hersteller aufschließen und letztlich Marktführerschaft erlangen.
Am anderen Ende der Welt gilt seit 2017 die „America first“-Politik von Donald Trump. Sie ist eine Verteidigungsstrategie gegen China und will die momentane wirtschaftliche Hegemonialstellung der USA sichern und wenn möglich ausbauen. Dabei bedient sich Trump dezidiert protektionistischer Mittel. Aber im Kern ist sein Handelskrieg nichts anderes als eine extreme Form von Industriepolitik.
Wie kann Europa dem begegnen?
Europa kann jedenfalls nicht einfach zuschauen und so tun, als sei nichts gewesen. Wir müssen reagieren, wenn andere Länder ganz gezielt industrielle Schlüsselbereiche dominieren wollen, die momentan noch den Kern unseres Wohlstands ausmachen. Im aktuellen internationalen Umfeld müssen wir Europäer also Industriepolitik betreiben, um unseren „absoluten Vorteil“ zu verteidigen, egal ob wir damit ein semantisches Problem haben oder nicht.
Die Logik ist ähnlich wie in der strategischen Handelspolitik. Die Europäische Union hat ja gerade sehr erfolgreich auf die Strafzölle von Donald Trump mit eigenen Vergeltungszöllen reagiert und damit den Handelskonflikt am Ende sogar (zumindest vorerst) entschärft. Eine europäische Industriepolitik müsste die eigenen Stärken gezielt und spürbar ausbauen. Eine gute Industriestrategie ist eine Investitionsstrategie.
Nun hat Bundeswirtschaftsminister Altmaier seine „Nationale Industriestrategie“ vorgelegt. Zusammen mit seinem französischen Amtskollegen Bruno Le Maire will er „Europäische Champions“ gegen große Wettbewerber aus China und den USA schmieden: Kommt es doch auch auf die Größe an? Sind das die richtigen Instrumente?
Altmaiers Papier greift eine zentrale wirtschaftspolitische Frage auf und das ist sehr zu begrüßen. Bei den konkreten Instrumenten gibt es aber leider viel zu kritisieren. Es wird dort nämlich gerade nicht über eine Investitionsagenda gesprochen. Stattdessen geht es permanent um die Schaffung von „Champions“, also europäischen Großkonzernen, durch die Lockerung von Fusionsregeln. Das ist aber der falsche Weg. Nehmen wir ein Beispiel: In China gibt es den Bahnriesen CRCC, der mithilfe heimischer Skalenvorteile und unschlagbar günstiger Finanzierungsangebote systematisch Exportmärkte etwa in der Türkei, Lateinamerika oder Afrika erschließt. Das ist ein Teilaspekt der so genannten „Seidenstraßen“-Initiative, einem Schwesterprogramm von „Made in China 2025“.
Natürlich würden europäische Bahnhersteller diese Märkte auch gerne bedienen. Aber gegen die staatlich subventionierte Macht von CRCC kommen weder Siemens noch der französische Alstom-Konzern alleine an. So kam die Idee einer Fusion auf, um einen europäischen Champion auf Augenhöhe mit CRCC zu schaffen. Aber wozu hätte das geführt? Vielleicht zu höheren Marktanteilen auf Drittmärkten, aber eben auch zu einem Quasi-Monopol in Europa und damit zu höheren Bahnpreisen in Spanien, Italien und auf dem ganzen Kontinent. Allenfalls könnte man Siemens und Alstom ein Exportkartell zubilligen, aber keine Fusion.
Ganz allgemein kann man wohl sagen: Die Schwächung von Wettbewerb innerhalb Europas ist ein schlechter Weg, um wettbewerbsfähig mit den Chinesen zu werden. Dafür gibt es keine empirischen Anhaltspunkte. Europa muss stattdessen technologisch besser sein und dadurch die eigene Marktposition sichern. Wir müssen versuchen, durch neue, bessere oder sicherere Produkte unsere Marktposition in den zentralen Industriebereichen zu halten und auszubauen. Aber solche Schritte auf der Qualitätsleiter gibt es nicht umsonst. Sie erfordern Investitionen. Zu allererst von den Unternehmen selbst, aber eben auch vom Staat. Denn hier greifen die eingangs erwähnten klassischen Argumente.
So eine Investitionsstrategie kostet – im Gegensatz zur Lockerung von Fusionsgesetzen – aber richtig Geld. Und das ist in Europa mit seinen restriktiven Haushalts- und Fiskalregeln ja nicht so einfach. Vielleicht haben wir deshalb bloß eine so dünne Industriestrategie bekommen, weil Altmaier sich an gewisse heilige Kühe nicht rangetraut hat. Aber hier gilt es anzusetzen.
US-amerikanische und chinesische Anbieter dominieren digitale „winner-takes-all“-Plattformen und -Technologien. Ist ein „Digital-Airbus“, also eine europäische Alternative für Digitaldienste und Datenverarbeitung, eine Antwort darauf?
Auf welche Branchen Europa nun konkret setzen sollte, ist für mich schwer zu beurteilen. Aber zwei Aspekte scheinen mir wichtig: Erstens kann es nicht darum gehen, in einen Preis- und Kostenwettbewerb um bereits bestehende Geschäftsmodelle einzusteigen. Ein europäisches Google oder so etwas sehe ich jedenfalls nicht am Horizont und da hätten wir vermutlich auch keine Chance. Der Fokus sollte dort liegen, wo Europa führend ist. Oder noch besser: auf Geschäftsfeldern, die heute noch gar nicht existieren.
Und zweitens – und da habe ich jetzt doch etwas Konkretes im Auge – spielt das Thema Klimaschutz sicherlich eine zentrale Rolle für eine europäische Industriestrategie. Wenn es um grüne Technologien geht, also etwa Energiespeicherung, alternative Antriebstechnologien und so weiter, ist Europa (und gerade Deutschland) weiterhin ganz vorne dabei. Nur – ich wiederhole mich – braucht es für so eine „grüne Industriepolitik“ das Geld und den Willen. Zum Beispiel um bestehende Forschungsinitiativen zu skalieren oder um mehrere European Institutes of Technology zu schaffen, die von der Ausstattung und Flexibilität her mit den ganz Großen mithalten können. Und weil anwendungsbezogene Forschung immer die nahe gelegene Verbindung mit der Produktion braucht, geht es in diesem Zuge eben auch um die gezielte Ansiedlung von forschungsintensiven Unternehmen in diesen Industriebereichen. Dieser gezielte Ausbau von klimafreundlichen Technologien kann ruhig über Anleihen finanziert werden, denn hier geht es ja um sehr langfristige gesellschaftliche und wirtschaftspolitische Ziele.
Mit welchen klassischen Fallstricken ist Industriepolitik in der Praxis konfrontiert?
Das große Problem von Industriepolitik ist, dass der Staat eben nicht alles weiß und auch nicht alles steuern kann. Damit besteht die Gefahr, dass er bei seinen Subventionen auf das falsche Pferd setzt und dann Unsummen von Steuergeld versenkt. Das klassische Hayek’sche Argument, die „Anmaßung von Wissen“, muss man schon ernst nehmen. Außerdem bestehen politökonomische Probleme, etwa wenn Branchen nur deshalb gefördert werden, weil ihre Interessenvertreter gut vernetzt sind. Diese Gegenargumente implizieren aber nicht, dass man deswegen nun gar keine Industriepolitik betreiben darf. Sie mahnen jedoch zur Vorsicht und zu einem klugen Design.
Was kann Deutschland von anderen Ländern lernen? Was sind beachtenswerte Beispiele?
Zu Industriepolitik gibt es jede Menge Anekdoten, aber leider wenig systematische Evidenz. Aber die bestehenden Untersuchungen halten schon einige Lehren bereit. So zeigen die Erfahrungen aus Südkorea oder Japan, dass der Staat idealerweise dynamische Branchen möglichst technologieoffen anhand breit definierter Ziele fördern sollte.
Ein Beispiel: Statt sich beim Thema Antriebstechnologie einzig und allein auf Batterien zu versteifen, sollte der Staat auch Alternativen wie die Brennstoffzelle oder synthetische Kraftstoffe in Betracht ziehen und als übergeordnetes Ziel „emissionsneutrale Mobilität“ vorgeben. Das kann zwar irgendwann zu Problemen mit fehlender Skalierung führen, wenn mehrere Technologien parallel existieren. Irgendwann kann der Punkt kommen, wo man sich entscheiden muss. Aber man sollte nicht von vorneherein bloß auf ein Pferd setzen, denn es könnte das falsche sein.
Auch wenn das Risiko von Fehlinvestitionen besteht?
Wenn es um das Geheimnis des Silicon Valley geht, wird immer von einer „Kultur des Scheiterns“ geredet. Von zehn Start-Ups scheitern sieben, zwei laufen so lala und nur eines fliegt. Das reicht aber für Venture Capital-Fonds, um profitabel zu sein. Staatliche Industriepolitik könnte so ähnlich funktionieren. Man kann dort nicht agieren wie im Justitiariat einer Behörde, wo man nur dann einen Schritt nach vorne geht, wenn man zu 99,9% abgesichert ist. Etwas mehr Experimentier- und Risikofreude muss schon sein, auch wenn es um Steuergeld geht.
Aber die Spielregeln und die Governance-Strukturen müssen dann auch einen Exit erlauben. Das ist vielleicht das schwierigste Problem: Wenn eine Projektidee nicht wie erhofft zündet, kann der Staat sie nicht ewig weiter fördern oder Verluste tragen. Irgendwann muss die Reißleine gezogen werden. Einfach sind diese Entscheidungen sicher nicht. Es schlummern viele Fehlerquellen. Aber deshalb auf aktive Industriepolitik zu verzichten und anderen das Spielfeld zu überlassen, bloß weil man dem Staat nichts zutraut, ist in der heutigen Weltlage eigentlich keine Option mehr.
Welche Hausaufgaben müsste die neue EU-Kommission machen, wenn sie dafür die richtigen Rahmenbedingungen setzen will?
Europa muss anerkennen, dass Industriepolitik in der heutigen Welt notwendig ist. Sie darf dabei aber nicht auf schädliche Instrumente setzen, bloß weil die billig zu haben sind. Bei Industriepolitik geht es vor allem um die gezielte Förderung von Innovationen, grünen Technologien und neuen Geschäftsfeldern. Man kann es gar nicht oft genug betonen: Das wird – und kann auch – richtig Geld kosten! Die neue EU-Kommission muss hierfür kluge Finanzierungsmodelle vorschlagen, auch in Zusammenarbeit mit der Europäischen Investitionsbank und der EZB. Sie muss dabei Europas Prioritäten im Blick behalten. Schließlich geht es bei Industriepolitik um nichts Geringeres als die Wertschöpfung und die guten Arbeitsplätze von morgen, gepaart mit Emissionsneutralität und Klimaschutz. Diese Ziele sind wichtiger als restriktive Fiskalregeln.
Hinweis:
Dieses Interview ist zuerst beim Dezernat Zukunft erschienen. Das Dezernat Zukunft ist eine überparteiliche Vereinigung, die Geld-, Finanz-, und Wirtschaftspolitik verständlich erklären will.
