Das Rennen ist eröffnet: Seit dem heutigen Donnerstag können sich Mitglieder der Europäischen Volkspartei offiziell bewerben, um am 8. November auf dem Parteikongress in Helsinki zum EVP-Spitzenkandidaten für die kommende Europawahl nominiert zu werden. Auch der erste Interessent für diese Rolle steht bereits fest: Manfred Weber (CSU), derzeit Fraktionschef im Europäischen Parlament, sicherte sich in der vergangenen Woche die Unterstützung der deutschen Bundeskanzlerin Angela Merkel. Er gilt damit derzeit vielen als der Favorit, um nach der Europawahl 2019 die Nachfolge von Jean-Claude Juncker als Präsident der Europäischen Kommission anzutreten.
Webers Machtbasis ist der Orbán-Flügel der EVP
Doch Webers starke Startposition gründet sich nicht allein auf die Unterstützung Angela Merkels, die ohnehin nicht allzu enthusiastisch ausfiel. Seine eigentliche Machtbasis ist die Fraktion im Europäischen Parlament – und dort speziell der rechte Flügel, der den ungarischen Regierungschef Viktor Orbán als politisches Vorbild für die Europäische Union sieht. Zusammen mit dem EVP-Parteivorsitzenden Joseph Daul blockte Weber bislang jeden Versuch, Orbáns zunehmend autoritäre Partei aus der EVP auszuschließen, und verteidigte sowohl die ungarische Flüchtlingspolitik als auch Orbáns Äußerung, die Zeit der liberalen Demokratie sei vorüber. Auch dass Weber regelmäßig die christliche Identität Europas betont und die Position vertritt, der Islam habe „keinen Beitrag zu unseren Werten geleistet“, sieht man im Orbán-Lager gern.
Wenn es Weber im November tatsächlich gelingt, sich die EVP-Spitzenkandidatur zu sichern, so wird er dies also wesentlich dem rechten Flügel der Partei zu verdanken haben, zu dem neben Orbán unter anderem auch der österreichische Bundeskanzler Sebastian Kurz, der französische Parteichef Laurent Wauquiez und der neue spanische Parteichef Pablo Casado zählen. Auf Gegenwehr dürfte seine Kandidatur hingegen beim gemäßigt-liberalen Flügel stoßen, der vor allem EVP-Politiker aus den nordischen und den Benelux-Ländern umfasst.
Ein politisches Dilemma für Sozialdemokraten und Liberale
Es ist deshalb durchaus möglich, dass sich im November noch ein gemäßigter Gegenkandidat gegen Weber durchsetzt. Dies könnte etwa Michel Barnier sein, Teil der alten Garde der EVP und derzeit Chefverhandler der EU in den Brexit-Gesprächen. Barnier hielt die Frage seiner Kandidatur jüngst explizit offen. Allerdings spielt die Zeit gerade gegen den Franzosen, da sich die Brexit-Verhandlungen länger hinziehen als erwartet. Das könnte die Tür für den früheren finnischen Ministerpräsidenten Alexander Stubb öffnen, der für einen zentristisch-liberalen und explizit pro-europäischen Kurs steht und zudem wie Weber einer jüngeren Generation angehört. (Aktuelle Übersichten über weitere mögliche Spitzenkandidaten bieten Politico und Jon Worth.)
Doch die kombinierte Unterstützung der Merkel-CDU und des rechten Flügels gibt Manfred Weber jedenfalls eine gute Ausgangslage für den EVP-Parteikongress. Ihn zu schlagen wird keinem anderen Bewerber leichtfallen. Und damit stehen auch die übrigen europäischen Parteien, vor allem Sozialdemokraten und Liberale, vor einem politischen Dilemma: Würden sie einen Kandidaten von Viktor Orbáns Gnaden für das Amt des Kommissionspräsidenten unterstützen, wenn – wie zu erwarten ist – die Europäische Volkspartei bei der Europawahl 2019 wieder die stärkste Fraktion wird?
Die Herkunft des Spitzenkandidaten-Verfahrens
Um dieses Dilemma zu verstehen, muss man an die Entstehung des Spitzenkandidaten-Verfahrens vor fünf Jahren zurückdenken. Bis 2009 waren die Präsidenten der Europäischen Kommission stets von den nationalen Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat ausgewählt und dann vom Europäischen Parlament lediglich abgenickt worden – ein intransparentes und wenig demokratisches Verfahren, das zur Ernennung von schwachen und uncharismatischen Präsidenten wie Romano Prodi oder José Manuel Durão Barroso geführt hatte.
Das Spitzenkandidaten-Prinzip revolutionierte dieses Verfahren: 2014 nominierten die europäischen Parteien erstmals schon vor der Europawahl ihre Bewerber für die Kommissionspräsidentschaft und nahmen so dem Europäischen Rat das Heft aus der Hand. Um sich gegen den erwartbaren Widerstand der Staats- und Regierungschefs durchzusetzen, mussten die großen europäischen Parteien sich jedoch zu einem Pakt zusammenschließen. In einer gemeinsamen Erklärung kündigten die drei größten Fraktionen (die EVP, die sozialdemokratische S&D und die liberale ALDE) vor der Europawahl 2014 an, dass sie im Europäischen Parlament niemanden zum Kommissionspräsidenten wählen würden, der nicht zuvor als Spitzenkandidat angetreten war. Der Kandidat der stärksten Fraktion sollte dabei „als Erster versuchen, die nötige Mehrheit [im Europäischen Parlament] zu bilden“.
Juncker siegte – als „Kandidat der stärksten Fraktion“
Der Ausgang von damals ist bekannt: Bei der Europawahl 2014 gewann die Europäische Volkspartei die meisten Sitze, woraufhin sich auch die übrigen europäischen Parteien schnell hinter dem EVP-Kandidaten Jean-Claude Juncker versammelten. Die Staats- und Regierungschefs sträubten sich zwar noch kurz, akzeptierten aber letztlich das Ergebnis, als sich auch Angela Merkel, von der deutschen Öffentlichkeit unter Druck gesetzt, hinter Juncker stellte. Am 15. Juli 2014 wurde er zum Kommissionspräsidenten gewählt. Das Spitzenkandidaten-Verfahren hatte sich durchgesetzt.
Vor allem aber setzte sich mit Junckers Erfolg auch eine bestimmte Interpretation dieses Verfahrens durch: nämlich dass das Amt des Kommissionspräsidenten stets an den Kandidaten der stärksten Fraktion gehen müsse. Schließlich war das das Kriterium gewesen, das die drei Fraktionschefs in der gemeinsamen Erklärung vor der Wahl formuliert hatten, und auch das Argument, mit dem Junckers sozialdemokratischer Gegenkandidat Martin Schulz nach der Wahl seine Unterstützung für Juncker erklärte.
„Demokratische Anomalie“
Doch ist diese Lesart wirklich zwingend? Fünf Jahre später löst die Aussicht auf einen möglichen Kommissionspräsidenten Weber bei Sozialdemokraten, Liberalen und Grünen jedenfalls starke Ablehnung aus. Der liberale Fraktionschef Guy Verhofstadt, der Anfang 2017 noch eine Art Koalitionsvertrag mit Weber unterzeichnet hatte, griff im vergangenen April dessen Forderung nach einer europäischen Leitkultur scharf an. Die europapolitische Sprecherin der deutschen Grünen, Franziska Brantner, erklärte am Dienstag auf Twitter, ihre Partei wolle „einen progressiven Kommissionspräsidenten“ und werde sicherlich nicht den Chef einer Fraktion mitwählen, „die immer noch Orbán willkommen heißt“.
Christophe Castaner, Vorsitzender der französischen Regierungspartei LREM, nutzte die Gelegenheit wiederum, um gegen das Spitzenkandidaten-Verfahren an sich zu polemisieren: Dass die stärkste Partei auch ohne eine absolute Mehrheit grundsätzlich den Kommissionspräsidenten stellen solle, sei eine „demokratische Anomalie“. Und der Sozialdemokrat Jo Leinen hob hervor, die Kommissionspräsidentschaft gehe eben nicht unbedingt an den Kandidaten der stärksten Fraktion, sondern an den, der „eine Mehrheit der Europaabgeordneten“ hinter sich vereine. Es gebe deshalb „keinen Automatismus“ zugunsten der EVP. „Andere Mehrheiten“ seien „möglich und wahrscheinlich“, so Leinen.
Kein Automatismus zugunsten der stärksten Fraktion …
Und natürlich haben die Weber-Gegner im Grundsatz Recht: Eine Regel, nach der der Kandidat der stärksten Fraktion zwingend Kommissionspräsident würde, ist weder rechtlich noch demokratietheoretisch zu begründen. In einem parlamentarischen Regierungssystem braucht die Regierung eine Mehrheit im Parlament, und wenn keine Partei diese allein gewinnt, werden eben Koalitionen (oder Vereinbarungen zur Tolerierung einer Minderheitsregierung) geschlossen.
Dass dabei die größte Partei als Erste den Versuch macht, eine Regierung zu bilden, ist bestenfalls politische Konvention, aber kein Automatismus. Aktuell befindet sich in sieben der 28 EU-Mitgliedstaaten – Dänemark, Estland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Slowenien und Spanien – die größte Partei im nationalen Parlament in der Opposition.
… aber gibt es ohne die EVP eine Mehrheit?
In der Praxis dürften die von Jo Leinen vorausgesagten „anderen Mehrheiten“ nach der Europawahl 2019 jedoch nur schwierig zu erreichen sein. Das beginnt schon mit der reinen Sitze-Arithmetik: Nach den aktuellen Umfragen kommen die Parteien links der EVP bei der Europawahl 2019 allenfalls auf eine hauchdünne Mehrheit – und auch das nur, wenn sich alle Abgeordneten von der Linksfraktion GUE/NGL bis zur liberalen ALDE hinter einem gemeinsamen Kandidaten versammeln. Mehr noch: Ein solches Anti-Weber-Bündnis müsste zwingend auch die französische LREM umfassen, die das Spitzenkandidaten-Prinzip rundheraus ablehnt.
Und selbst wenn die Mitte-links-Parteien bis zur Wahl noch zulegen, sodass eine Mehrheit ohne die EVP nicht mehr ganz so schwierig zu bilden wäre, spricht auch die zeitliche Dynamik gegen einen solchen Versuch. Ein entscheidender Faktor, durch den sich Jean-Claude Juncker 2014 gegen die Widerstände der nationalen Regierungen durchsetzen konnte, war die öffentliche Erwartungshaltung: Ehe der Europäische Rat irgendeinen Alternativnamen ins Gespräch bringen konnten, hatte sich das Europäische Parlament schon längst hinter ihm versammelt. Den Staats- und Regierungschefs blieb deshalb nur, seine Ernennung zu akzeptieren oder eine institutionelle Krise vom Zaun zu brechen.
Streit im Parlament brächte den Europäischen Rat zurück ins Spiel
Sollten die Sozialdemokraten 2019 wirklich versuchen, eine Mehrheit ohne die EVP zu bilden, so würde das mit Sicherheit einige Wochen dauern, und man darf damit rechnen, dass die EVP in dieser Zeit ihr Möglichstes täte, um diese Versuche ihrer Gegner in der Öffentlichkeit zu diskreditieren. Die Frage, wer der nächste Kommissionspräsident wird, wäre deshalb zunächst völlig offen. Und das wiederum würde die nationalen Staats- und Regierungschefs wieder ins Spiel bringen: Auf seinem Treffen am 20./21. Juni 2019, einen knappen Monat nach der Wahl, hätte der Europäische Rat die Gelegenheit, einen ganz neuen, eigenen Kandidaten zu präsentieren.
Tatsächlich scheint es nicht abwegig, dass sich die deutsche Bundeskanzlerin Angela Merkel wenigstens im Hinterkopf bereits auf ein solches Szenario eingestellt hat. Immerhin hatten Berliner Regierungskreise kurz vor Merkels Unterstützungserklärung für Manfred Weber auch noch zwei weitere mögliche Namen mit CDU-Parteibuch für die Kommissionspräsidentschaft lanciert: Wirtschaftsminister Peter Altmaier und Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen.
Beide hätten wohl kaum eine Chance und auch kein Interesse, auf dem EVP-Parteikongress zum Spitzenkandidaten nominiert zu werden. Sie könnten jedoch gut als Kompromissvorschlag dienen, falls Manfred Weber als Spitzenkandidat Erfolg hat, aber nach der Wahl von Sozialdemokraten und Liberalen im Europäischen Parlament blockiert wird. Beide sind wie Weber EVP-Mitglieder aus Deutschland, gehören jedoch dem gemäßigten Parteiflügel an. Von der Leyen könnte als erste weibliche Präsidentin zudem auch noch symbolisch für einen geschlechterpolitischen Fortschritt in der notorisch männerdominierten Kommission stehen.
Ein Triumph für die Gegner der europäischen Demokratie?
Sollte der Europäische Rat nach der Europawahl Altmaier oder Von der Leyen nominieren, ehe das Europäische Parlament sich auf einen anderen Namen geeinigt hat, so läge der Ball wieder bei den Europaabgeordneten. Würden sie wirklich eine institutionelle Krise in Kauf nehmen, ohne selbst eine konkrete Alternative zu haben? Der Druck, sich auf den Kompromissvorschlag des Europäischen Rates einzulassen, wäre hoch.
Doch wenn es dazu käme, könnten die Gegner einer europäischen Parteiendemokratie einen Triumph feiern: Das Spitzenkandidaten-Verfahren wäre schon beim zweiten Versuch gescheitert, und vor den Augen der Öffentlichkeit hätten statt der europäischen Parteien nur die nationalen Staats- und Regierungschefs ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis gestellt. Paradoxerweise könnte sich auch in diesem Fall Viktor Orbán als Sieger fühlen, der das Spitzenkandidaten-Verfahren seit jeher abgelehnt hat und 2014 neben dem damaligen britischen Premierminister David Cameron als Einziger im Europäischen Rat gegen Juncker stimmte.
Bis zur Europawahl kann noch viel geschehen
Als eine Gruppe europäischer Staats- und Regierungschefs Anfang dieses Jahres öffentlich ihre Ablehnung gegen des Spitzenkandidaten-Verfahren erklärte, beschrieb ich das auf meinem Blog als ein sinnloses Rückzugsgefecht: Am Ende würde das Europäische Parlament wie schon 2014 auch diesmal strukturell am längeren Hebel sitzen. Der Rechtsruck der EVP und die Spaltungen zwischen den großen europäischen Parteien lassen diese Prognose nun etwas zweifelhafter erscheinen.
Doch bis zur Europawahl kann natürlich noch viel geschehen. Einstweilen lohnt es sich, den 8. November im Kalender zu markieren: Der Parteikongress in Helsinki könnte zur wichtigsten Richtungsentscheidung werden, die die Europäische Volkspartei jemals getroffen hat. Und zwar nicht nur für sich selbst, sondern auch für die gesamte EU.
Zum Autor:
Manuel Müller ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Humboldt-Universität zu Berlin. Außerdem betreibt er den Blog „Der (europäische) Föderalist“, wo dieser Beitrag zuerst erschienen ist. Auf Twitter: @foederalist
