In der vorletzten Woche haben Bundestag und Bundesrat eine historische 180-Grad-Wende in der deutschen Fiskalpolitik vollzogen. Die Grundgesetzartikel 109 und 115, die die Schuldenbremse betreffen, wurden dahingehend geändert, dass Ausgaben für Verteidigung, die 1% des BIP übersteigen, von der Schuldenbremse ausgenommen werden. Die Bundesländer können sich als Gesamtheit bis zu 0,35% des BIP strukturell zusätzlich zum Bund verschulden (zuvor war nicht-konjunkturbedingte Kreditaufnahme für sie unzulässig). Außerdem wurde ein neuer Artikel 143h eingefügt, der es der Bundesregierung gestattet, ein Sondervermögen in Höhe von nominal 500 Milliarden Euro für einen Zeitraum von zwölf Jahren einzurichten, um zusätzliche Ausgaben für Investitionen in die Infrastruktur und den Klimaschutz zu tätigen. Weitere detaillierte Regelungen sollen demnächst in einem Bundesgesetz vorgenommen werden.
In manchen Medien wird angesichts dessen von einer „Schuldenorgie“ gesprochen, die den Schuldenstand dramatisch erhöhen würde und späteren Generationen eine große Last aufbürde. Meine Berechnungen zeigen jedoch ein ganz anderes Bild.
Meiner Modellrechnung liegt kein ökonometrisches Modell zugrunde, aber plausible Annahmen. Dabei wurde ein Wachstumstrend in laufenden Preisen von 3,5% p.a. angenommen, also 1,5% inflationsbereinigt. Von 2015 bis 2025 lag der Trend bei 0,8%, aber manche Beobachter rechnen ohne Finanzpaket mit 0,5% p.a. angesichts der gebremsten Exporte nach China und in die USA und dem schwachen Produktivitätswachstum. Hier wird jedoch im Folgenden unterstellt, dass das großvolumige Finanzpaket in beiden Bestandteilen (Infrastruktur und Verteidigung) eine Wachstumsbeschleunigung auslöst, sowohl durch Fiskalmultiplikatoren als auch durch induzierte Produktivitätssteigerungen, wiederum gedämpft durch vermutlich stark zunehmende Rüstungsimporte. Wenn dies nicht einträfe, wäre ein Inflationsschub zu erwarten.
Die Verteidigungsausgaben sind eher als quasi-konsumtiv und ökonomisch weniger produktiv einzustufen, weil sie im Gegensatz zum Infrastrukturpaket den produktiven Sachkapitalbestand nicht erhöhen. Aber auch sie feuern die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen an. In zwei Szenarien (S2,5 und S3,0 in der später folgenden Tabelle) wird eine Steigerung der Verteidigungsausgaben von 1,6% des BIP im Jahr 2025 (einschließlich Sondervermögen Bundeswehr) auf 2,5% im Jahr 2030 bzw. auf 3,0% im Jahr 2035 angenommen. Nach 2030 bzw. 2035 bleiben in S2,5 und S3,0 die Anteile am BIP konstant. Bislang haben Union und SPD sich noch nicht auf die Höhe der Verteidigungsausgaben festgelegt.
In einer dritten Variante S2,5* wird zunächst ein Anstieg auf 2,5% bis 2030 angenommen, danach erhöht sich der Verteidigungshaushalt nur noch zwecks Inflationsausgleich, wird also real eingefroren, jedoch auf hohem Niveau. Für das Ausgangsjahr 2025 wird unterstellt, dass das konjunkturelle Defizit von 2,0% (AMECO-Prognose der EU-Kommission vor der Grundgesetzänderung) auf 1,0% schrumpft, und die BIP-Prognose der EU-Kommission für 2025 wird nur leicht nach oben korrigiert, da die neue Agenda erst ab 2026 voll greifen dürfte. Die Inflationsrate entspricht der Zielinflation von 2%.
Der durchschnittliche Zinssatz auf Staatsschulden steigt – so die Annahme – von derzeit 1,7% auf 2,5%. Dies entspricht dem Zinssatz, mit dem 2025 10jährige Bundesanleihen emittiert werden, und impliziert einen Realzins von 0,5%. Während die Ausgaben des Sondervermögens Infrastruktur jährlich mit 44 Milliarden (2025 etwas weniger) nominal gleichbleiben und vollständig kreditfinanziert werden, so dass die Kreditaufnahme für diesen Zweck als Anteil am BIP leicht sinkt, werden die Verteidigungsausgaben in laufenden Preisen explodieren: von jährlich 72 auf 131 Milliarden in Szenario S2,5, auf 157 Milliarden in S3,0 – aber „nur“ auf 120 Milliarden in S2,5*.
Die inflationsbereinigten Anstiege 2025-2036, die aussagekräftiger sind, zeigt die folgende Tabelle. Das Sondervermögen wird auf zwölf Jahre gleichmäßig verteilt, abgesehen vom Ausgangsjahr. Da es in laufenden Preisen festgelegt ist, sind die inflationsbereinigten Ausgaben deutlich geringer. Würden die derzeitigen Verteidigungsausgaben nominal eingefroren, würden sie real leicht sinken (S0).
Die folgende Abbildung zeigt die Szenarien im Zeitverlauf. Parallel dazu würde die jährliche Kreditaufnahme für Verteidigung auf 1,5 bzw. 2% des BIP steigen, wobei zusätzlich 1% der Ausgaben aus Steuermitteln finanziert würde. Die Kreditaufnahme für das Sondervermögen Infrastruktur verursacht dabei im Jahr 2036 nur etwa 20-24% der Defizite.
Ausgaben für Verteidigung und Infrastruktur (inflationsbereinigt, in Mrd. €)
Wegen der 1%-Regel im Grundgesetz würde ein Drittel bzw. 40% der Verteidigungsausgaben aus Steuereinnahmen finanziert werden. Die Größe des Sondervermögens bleibt deutlich hinter dem von den Instituten IMK und IW ermittelten 600 Milliarden in Preisen von 2024 (auf zehnJahre verteilt) zurück, die ohne Gesundheitswesen und Verteidigung detailliert geschätzt wurden. Daraus ergäben sich in laufenden Preisen in Summe 670 Milliarden, also 34% mehr als im Sondervermögen vorgesehen.
So gesehen ist das Finanzpaket stark rüstungslastig geschnürt. Dabei erscheint die Devise, die Ziele der Verteidigungspolitik als Prozentsatz des BIP zu definieren, als Ausdruck von frappierender Strategielosigkeit, die uns teuer zu stehen kommt, insbesondere hinsichtlich der Opportunitätskosten: Dies sind die Kosten nicht-realisierter Investitionen in Menschen und Natur, die stattdessen für Panzer und Raketen getätigt werden. Das merkwürdige Prozentziel geht wohl auf US-Präsident Donald Trump und das ebenfalls in % des BIP definierte Ausgabenziel der Nato zurück.
Keine Explosion der Schuldenquote
Unter den erwähnten Annahmen wird die Schuldenquote auf 69,8% des BIP bzw. 71,6% bis 2036 ansteigen, also um etwa 7 bis 8 Prozentpunkte gegenüber 2025, in Variante S2,5* auf 68,1% (Abbildung 2). In absoluten Zahlen steigen die öffentlichen Schulden von 2,8 Billionen 2025 auf rund 4,5 Billionen 2036, d.h. um zusätzlich 1,7 Billionen oder rund 60%, davon 1,2 Billionen für Verteidigung. Das Haushaltsdefizit würde von 2,0% (Schätzung AMECO für 2025 vor der Grundgesetzreform) auf 2,9 bzw. 3,4% des BIP bis 2036 ansteigen, im Szenario S2,5* auf 2,7%.
Drei Szenarien für Schuldenquoten und jährliche Finanzierungssalden 2025-2026 (in % des BIP)
Die Defizite lägen also in einigen Jahren über der Maastricht-Messlatte und deutlich über der Vorgabe im SWP für strukturelle Defizite von 1,5%. Nach zwölf Jahren würde die Schuldenquote leicht sinken, wenn das Sondervermögen aufgebraucht ist und kein Ersatz geschaffen wird.
Für die Haushaltspolitik ist der strukturelle Primärsaldo entscheidend. Bei den oben getätigten Zinsannahmen bliebe dieser über den ganzen Zeitraum hinweg leicht (und leicht zunehmend) im negativen Bereich, was bedeutet, dass auch die Zinslast teilweise durch Kreditaufnahme finanziert werden kann. Indes würde ein positiver Primärsaldo Austerität signalisieren. Die Zinslastquote würde nur minimal von 1,6% in 2025 auf 1,8 bis 1,9% des BIP in 2036 steigen. Es wäre eine erstaunlich günstige Finanzierung stark steigender Staatsausgaben – ganze 0,2-0,3% des BIP als Zusatzkosten, das ist quasi eine Selbstfinanzierung. Der Hauptgrund dafür ist, dass das erwartete Wachstum von nominal 3,5% deutlich über dem Zinssatz von 2,5% liegt.
Die Risiken der Modellrechnung liegen vor allem in der Unsicherheit hinsichtlich des Wirtschaftswachstums, der Fiskalmultiplikatoren und Produktivitätseffekte, bei der Annahme eines Realzinses von 0,5% und bei eventuellen Inflationsrisiken angesichts steigender Arbeitskräftenachfrage, besonders im Bausektor. Modellrechnungen mit leichten Parameteränderungen brachten jedoch keine gravierenden negativen Ausschläge. Die Wahrscheinlichkeit ist groß, dass der Wachstumseffekt sogar stärker als angenommen ausfällt, weil das Produktionspotential dehnbar ist.
Über die Tilgungsmodalitäten wird in der Neufassung des Grundgesetzes nichts ausgesagt. Das übliche Verfahren ist ein roll-over bei Fälligkeit (alte Staatsanleihen werden durch neu emittierte abgelöst). Problematisch wäre die Rückführung der Schuldenquote auf 60%, wie es der neue EU-Stabilitätspakt eigentlich verlangt. Wenn das Verhältnis von Wachstum zu Zins günstig bliebe, könnten wir auch ohne Mühe unseren Schuldenstand wieder senken. Besser wäre es aber, den SWP nachzuverhandeln. Vielleicht wird man sich dann etwas wehmütig daran erinnern, dass die deutsche Schuldenbremse, bei aller Kritik, den Vorteil hat, keine Obergrenze für die Schuldenquote vorzuschreiben.
Ein Konflikt mit den EU-Regeln?
Wie problematisch ist nun die Abweichung der deutschen Regelung von den EU-Regeln, die vor rund einem Jahr ebenfalls reformiert worden waren? Wenn Kommission und Rat mehr Anstrengungen der EU-Staaten bei der Verteidigung wünschen, wäre Deutschland vielleicht gar der Musterschüler? Der Rat hatte schon vorab genehmigt, dass die Mitgliedsstaaten die strengen Schuldenregeln suspendieren dürfen, wenn sie mehr für Verteidigung ausgeben, allerdings nur für ein Jahr mit Verlängerungsgenehmigung durch den Rat – faktisch ein Dolchstoß für den neuen SWP. Sicherlich würden andere Mitgliedsstaaten Ähnliches wie Deutschland in Erwägung ziehen. Und wenn mit Deutschland der hartnäckigste Verteidiger der restriktivsten nationalen Schuldenbremse eine Kehrtwende macht, wäre es auch sinnvoll, wenn die EU über eine Reform der Reform nachdenkt. Es wird Zeit, die 60%-Grenze zu überdenken.
In Deutschland ist allerdings die Doppelreform der Schuldenbremse in Verbindung mit einem Sondervermögen eine pragmatische Notgeburt. Die Schuldenbremse nur für eine Bereichsausnahme zu lockern, dadurch eine Zweckbindung der Kreditaufnahme des Bundes einzuführen und zugleich einen 12jährigen Vorrat an Verschuldungsoptionen außerhalb des Haushalts und der Haushaltsgrundsätze (u.a. Jährlichkeit und Jährigkeit) anzulegen, entspricht nicht den Prinzipien guter Haushaltsführung – schon gar nicht, die Schuldenbremse so zu lockern, dass sie als Freibrief für grenzenlose Aufrüstung fungieren kann.
Ferner wurde in den Diskussionen über die Grundgesetzänderung die Frage nicht adressiert, wieso es zur starken Vernachlässigung der öffentlichen Investitionen kommen konnte, insbesondere in den Kommunen, die 41% der öffentlichen Investitionen durchführen. Damit steht der Finanzausgleich Bund-Länder-Gemeinden zur Debatte. Sollten Ersatzinvestitionen über Abschreibungen zukünftig erfolgen, wie viele vorschlagen, müsste die Steuerquote in der Größenordnung von zwei Prozentpunkten steigen.
Klammert man diese grundlegenden Fragen einstweilen aus, dann ist die Grundgesetzreform trotz aller Mängel ein großer Schritt nach vorn. Eine echte Reform der Schuldenbremse steht allerdings noch aus, die auch das Neben- und Gegeneinander zweier sehr unterschiedlicher Regelungssysteme auf nationaler und europäischer Ebene klären müsste. Im Sondierungspapier von Union und SPD wurde die Einrichtung einer Arbeitsgruppe dazu noch in diesem Jahr angemahnt – für die Umsetzung braucht es allerdings wieder eine Zwei-Drittel-Mehrheit.
Zum Autor:
Jan Priewe ist Professor i.R. für Volkswirtschaftslehre an der HTW Berlin.
