„Wir unterstützen ein Level Playing Field im Wettbewerb und setzen uns für ambitionierte Regelungen des Digital Markets Act (DMA) ein, die nicht hinter bestehende nationale Regeln zurückfallen dürfen. Dazu gehören auch europäisch einheitliche Interoperabilitätsverpflichtungen und Regelungen zur Fusionskontrolle.“
So steht es im Koalitionsvertrag der Ampelparteien unter der Überschrift Digitale Wirtschaft.
Darüber, dass in den digitalen Märkten kaum von einem Level Playing Field – also von einem chancengleichen Wettbewerb – gesprochen werden kann, sind sich die meisten Beobachter einig. Wenige Tech-Konzerne dominieren den Wettbewerb, und das nicht immer mit fairen Mitteln, wie diverse Verfahren der Wettbewerbsbehörden aufgedeckt haben.
Ein Problem jedoch ist, dass diese Verfahren oft zu spät eingeleitet werden und in Anbetracht der Dynamik digitaler Märkte zu lange dauern. Hier will die Europäische Kommission mit den „ambitionierten Regelungen“ des Digital Markets Act ansetzen, den sie kürzlich vorgestellt hat. Im Kern geht es darum, sogenannten Gatekeepern eine Reihe von Verhaltensvorschriften aufzuerlegen, die sie unabhängig vom jeweiligen Geschäftsmodell und unabhängig davon, welchen Einfluss das Verhalten auf den Markt hat, zu erfüllen haben. Hierzu zählen beispielsweise die im Koalitionsvertrag genannten Interoperabilitätsverpflichtungen. Dieser etwas sperrige Begriff bezeichnet im Wesentlichen die Fähigkeit unterschiedlicher Systeme und Dienste, möglichst nahtlos miteinander interagieren zu können.
Das Europäische Parlament hat am heutigen Mittwoch den Startschuss für die Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten gegeben. Der DMA wird nun im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens diskutiert.
Auch die Monopolkommission hat sich in ihrem 82. Sondergutachten „Empfehlungen für einen effektiven und effizienten Digital Markets Act“ mit den Vorschlägen auseinandergesetzt und damit befasst, wie der DMA noch gezielter darauf ausgerichtet werden kann, den Wettbewerb in digitalen Märkten zum Vorteil der Verbraucherinnen und Verbraucher zu schützen.
Den DMA stärker auf Ökosysteme zuschneiden
Eine erste Diskussion dreht sich darum, wer überhaupt unter das Regelwerk des DMA fallen soll. Man hat hier direkt die GAFA-Unternehmen (Google, Apple, Facebook und Amazon) vor Augen. Tatsächlich fallen diese natürlich darunter, jedoch auch viele andere „Betreiber von zentralen Plattformdiensten“, die bestimmte quantitative Schwellenwerte nach Marktkapitalisierung, Umsatz und Nutzerzahlen in der EU überschreiten. Zentrale Plattformdienste werden im DMA explizit benannt. Hierzu zählen beispielsweise Soziale Netzwerke, Video-Streaming-Dienste, Anbieter von Betriebssystemen oder Cloud-Computing-Dienste.
Aus Sicht der Monopolkommission ist dies jedoch zu wenig zielgenau, insbesondere, wenn man sich vor Augen führt, dass dieselben Verhaltensauflagen für alle diese Betreiber gelten sollen. Die Geschäftsmodelle und potenzielle Wettbewerbsprobleme in Sozialen Netzwerken scheinen doch andere zu sein als bei Cloud-Computing-Diensten. Der Vorschlag der Monopolkommission ist daher, den Fokus des DMA in einem ersten Schritt auf die besonders drängenden Probleme in den digitalen Märkten zu legen: auf die Ökosysteme. Auch damit würden auf jeden Fall die GAFA-Unternehmen getroffen, die in ihrem Ökosystem viele Dienstleistungen wie Betriebssysteme, Sprachassistenten und App-Stores aus einer Hand anbieten.
Hier besteht dringender Handlungsbedarf, da die Ökosystembetreiber ihre wirtschaftliche Macht in immer mehr Bereiche hebeln und so das gesamte Ökosystem immer weiter verschließen – und es für Wettbewerber immer schwieriger wird, Fuß zu fassen. Das heißt nicht, dass andere Wettbewerbsprobleme außerhalb von Ökosystemen wettbewerblich weniger bedenklich wären. Dennoch würde diese Eingrenzung auch helfen, die Ressourcen der Kommission auf diese marktübergreifenden Probleme zu fokussieren.
Die Dynamik der Märkte nicht ausbremsen
Eine weitere Diskussion dreht sich um die Verhaltensauflagen. Der Ansatz des DMA ist, den Gatekeepern bestimmte Verhaltensweisen unabhängig von der Situation auf Einzelmärkten zu untersagen, da man davon ausgeht, dass diese Verhaltensweisen besonders wettbewerbsschädlich sind. Beispielsweise haben alternative Anbieter – von evtl. sogar besseren Diensten – kaum eine Chance, von den Verbraucherinnen und Verbrauchern gefunden zu werden, wenn der dominierende Anbieter von mobilen Betriebssystemen seine eigenen Dienste auf seinem Betriebssystem vorinstalliert.
Außerdem kann der dominierende Anbieter so sein Ökosystem insgesamt attraktiver machen und seine Machtposition allgemein ausbauen. Daher stimmt die Monopolkommission hier mit dem DMA überein, dass solche und andere sogenannte Selbstbevorzugungs-Strategien den Ökosystembetreibern per se untersagt werden sollen.
Problematischer wird es jedoch bei einigen anderen Verhaltensauflagen. Die Ampel möchte sich für die im DMA anvisierten Interoperabilitätsverpflichtungen einsetzen. Angedacht ist vor allem eine Verpflichtung zur Gewährleistung der Interoperabilität von Messaging-Diensten und Sozialen Medien der Gatekeeper. Was bedeutet eine solche Interoperabilitätsverpflichtung? Eine Nachricht, die über WhatsApp verschickt wird, soll auch über andere Dienste wie Signal oder Threema empfangen werden und umgekehrt. Nach dem nun diskutierten Entwurf des DMA sollen die Gatekeeper diese Interoperabilität zu ihren Funktionen anderen Wettbewerbern auf deren Anfrage und kostenlos anbieten.
Interoperabilität bei Messaging-Diensten bedeutet unter anderem, dass die Dienste personenbezogene Daten austauschen müssen, um interoperabel zu sein. Manche kleinere Wettbewerber haben sich jedoch sehr bewusst für einen hohen Datenschutz entschieden, um sich im Wettbewerb abzugrenzen. Entscheiden sich nun manche Wettbewerber für eine Interoperabilität zum Marktführer mit einem geringen Datenschutz, könnten sie sich aufgrund des Marktdrucks auch gezwungen sehen, ihre Funktionen interoperabel zu machen. Das weicht ihren hohen Datenschutz auf.
Doch auch auf der Seite des Marktführers können ungewünschte Effekte eintreten. Wird dieser gezwungen, bestimmte innovative Funktionen den Wettbewerbern kostenlos per Interoperabilitätsverpflichtung zugänglich zu machen, hat er weniger Anreize, überhaupt in diese innovativen Funktionen zu investieren. Eine Interoperabilität von Messaging-Diensten lehnt die Monopolkommission somit klar ab. Sie schadet dem Wettbewerb mehr, als dass sie hilft.
Auch bei einer Interoperabilitätsverpflichtung in anderen Bereichen, z. B. den Sozialen Medien, ist die Monopolkommission zurückhaltend und empfiehlt erst eine Reihe von technischen, juristischen und ökonomischen Fragen zu klären, bevor ein solch scharfes Schwert gezogen wird.
Die Interoperabilitätsverpflichtung ist ein Beispiel von mehreren, das zeigt, dass bestimmte Verhaltensauflagen des DMA zu ungewünschten Effekten führen können. Die Monopolkommission plädiert daher dafür, dass die Auswirkungen der Verhaltensweisen auf den Wettbewerb mit etwaigen Vorteilen für die Verbraucherinnen und Verbraucher im Einzelfall abgewogen werden können. Das muss nicht zulasten der Geschwindigkeit der Regeldurchsetzung gehen, wenn man es klug umsetzt.
Die Monopolkommission empfiehlt hier, den Ökosystembetreibern die Beweislast für die Existenz solcher Effizienzen aufzuerlegen und die Verhaltenspflichten so lange fortgelten zu lassen, bis über eine Ausnahme positiv entschieden ist. Bei aller Notwendigkeit, den Wettbewerb in den digitalen Märkten zu schützen, sollte man doch aufpassen, die Dynamik der digitalen Märkte nicht zu sehr durch ein zu enges Regelwerk auszubremsen.
Noch viele weitere Frage offen
Die Neuregelungen im DMA werfen noch viele weitere Fragen auf. So wird beispielsweise zu klären sein, in welchem Verhältnis der DMA zu schon bestehenden Vorgaben steht, welche Rolle bei der Durchsetzung neben der Europäischen Kommission für die nationalen Behörden verbleibt, ob private Schadenersatzklagen bei Verstößen gegen den DMA möglich sind und welche Informationen aus Verfahren der Kommission für solche Klagen genutzt werden können.
Der Wille zur Einigung ist bei den beteiligten Institutionen vorhanden. Eine Grundsatzeinigung könnte bereits in der ersten Jahreshälfte 2022 erfolgen. Mit dem vorliegenden Entwurf der Kommission gibt es jedenfalls schon eine gute Grundlage für die nun anstehenden Diskussionen im Gesetzgebungsverfahren.
Zum Autor:
Torben Stühmeier ist Analyst im wissenschaftlichen Stab der Monopolkommission. Dort befasst er sich schwerpunktmäßig mit Wettbewerbs- und Regulierungsthemen in digitalen und Telekommunikationsmärkten.
Hinweis:
Dieser Beitrag erschien zuerst in einer früheren Form auf dem Inclusive Productivity-Blog.
