Der denkbar schlechteste Kompromiss für den EU-Haushalt

Die Verhandlungen über den Haushalt der Europäischen Union für den Zeitraum 2028–2034 gehen in die letzte Runde. Irland hat derzeit den rotierenden Vorsitz im Rat der EU inne, in dem sich die Mitgliedstaaten treffen. Im Vorfeld eines Gipfeltreffens der EU-Staats- und Regierungschefs am 15. und 16. Oktober legte Irland eine „Verhandlungsbox“ vor, die die Grundzüge der verbleibenden Verhandlungen festlegen soll. Leider ist dies ein kläglicher Fehlschlag.

Um zu verstehen, warum dies der Fall ist, muss man auf die Probleme des aktuellen EU-Haushalts zurückblicken. Erstens werden viel zu viele Mittel für traditionelle Ausgabenbereiche, insbesondere die Landwirtschaft, bereitgestellt. Agrarsubventionen fungieren weitgehend als Sozialtransfers, die von den EU-Ländern finanziert werden sollten. Zudem werden zu hohe Ausgaben für die territoriale Umverteilung getätigt. Zwar ist der Zusammenhalt – also der allgemeine wirtschaftliche Ausgleich zwischen den EU-Regionen – wichtig, doch sollten die Ausgaben für den Zusammenhalt sinken, wenn ärmere Regionen wohlhabender werden und andere, gemeinsame Herausforderungen zunehmen.

Zweitens ist der EU-Haushalt zu klein. Ohne die fremdfinanzierten Mittel für den wirtschaftlichen Wiederaufbau nach der Pandemie (Programm „NextGenerationEU“), beläuft sich der Haushalt auf lediglich 1,1% des Bruttonationaleinkommens (BNE) der EU. Gleichzeitig geben die EU-Regierungen im Durchschnitt etwa 45% ihres BNE aus. Da viele Ausgabenposten auf EU-Ebene – für Forschung, Klimaschutz, grenzüberschreitende Infrastruktur, Verteidigung, Industriepolitik und Außenpolitik – „europäische öffentliche Güter“ (EPGs) sind, von denen alle EU-Länder profitieren, macht dieses Verhältnis keinen Sinn. Der EU-Haushalt sollte größer und die Haushalte der Mitgliedstaaten kleiner sein, um die Gesamteffizienz der EU-Ausgaben zu steigern.

Eine solche Umstrukturierung erfordert einen erheblichen Planungsaufwand und viel Zeit. Der Haushalt für den Zeitraum 2028–2034, dessen Planung vor zwei Jahren begann, könnte einen wichtigen ersten Schritt darstellen. Und der Haushaltsvorschlag der Europäischen Kommission vom Juli 2025 hat tatsächlich einen bescheidenen Schritt in diese Richtung unternommen, indem er die Anteile der Ausgaben für Landwirtschaft und Kohäsion senkte und gleichzeitig die Mittel für Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung und globales Handeln erhöhte. Das Ergebnis wäre ein leicht höherer Gesamthaushalt: von 1,1% des EU-BNE auf 1,26%, einschließlich 0,08% des BNE für die gestiegenen Schuldendienstkosten im Rahmen von „NextGenerationEU“, was eine effektive Erhöhung der EU-Ausgaben um lediglich 0,08% des BNE bedeuten würde.

Der irische Plan würde diesen bescheidenen Fortschritt größtenteils zunichtemachen. Er sieht im Vergleich zum Kommissionsvorschlag eine Kürzung des Haushalts für den Zeitraum 2028–2034 um 0,1% des BNE vor, was im Vergleich zum aktuellen Haushalt sogar einen geringfügigen Rückgang der Ausgaben ohne Schuldendienst als Anteil am BNE bedeuten würde. Schlimmer noch: Die Kürzungen würden fast ausschließlich zu Lasten von Ausgaben gehen, die die EU eigentlich ausbauen sollte (-15% im Vergleich zum Vorschlag der Kommission). Traditionelle Ausgabenbereiche wie die Landwirtschaft würden ungeschoren davonkommen.

Dies würde bei Weitem nicht ausreichen, um den Bedarf Europas zu decken. Der Draghi-Bericht von 2024 betonte, dass Europa weiterhin hinter seinen globalen Wettbewerbern zurückbleiben wird, sofern die Investitionen nicht erheblich steigen. Zwar sollte der private Sektor den größten Teil der Investitionslücke finanzieren, doch kommt dem öffentlichen Sektor eine wichtige Rolle zu. Selbst unter optimistischen Annahmen würde der Vorschlag der Kommission nur etwa ein Fünftel des EPG-Anteils an der Investitionslücke schließen. Um den auf EU-Ebene bestehenden Teil der Investitionslücke zu schließen, wäre eine Aufstockung um 0,6% des BNE gegenüber dem Vorschlag der Kommission erforderlich.

„Sparsame“ vs. „Freunde des Zusammenhalts“

Wie kam es dazu, dass die EU so weit von dem entfernt ist, was erforderlich wäre? Die Schuld dafür sollte nicht der irischen Ratspräsidentschaft zugeschrieben werden, sondern vielmehr den Regierungen der Staaten, die Irland kaum eine Wahl ließen. Diese lassen sich in zwei gegensätzliche Gruppen einteilen: sechs „Sparsame“ unter der Führung Deutschlands und 17 „Freunde des Zusammenhalts“, darunter Italien und Spanien.

Diese Gruppen haben beschlossen, ihre nationalen Interessen über das europäische Interesse zu stellen. Die „Freunde des Zusammenhalts“ setzen sich zu Recht für eine Ausweitung der EU-Ausgaben für gemeinsame öffentliche Güter ein, sind jedoch nicht bereit, dafür eine erhebliche Kürzung der bisherigen Ausgaben zu akzeptieren. Die Sparsamen plädieren zu Recht für eine Änderung der Struktur des EU-Haushalts zugunsten gemeinsamer öffentlicher Güter, wollen aber auch ein insgesamt deutlich geringeres Haushaltsvolumen als von der Kommission vorgeschlagen.

Da sich beide Seiten darin einig sind, dass Europa mehr für die EPGs ausgeben sollte, könnte der EU-Haushalt grundsätzlich in diese Richtung umgeschichtet werden. Das Problem ist, dass jeder Gruppe ihr jeweils anderes Ziel noch wichtiger ist: Den 17 geht es um den Schutz bestehender Ausgaben, den Sparsamen hingegen darum, den Gesamtumfang des Haushalts als Anteil am BNE drastisch zu kürzen.

Das Ergebnis ist der denkbar schlechteste Kompromiss. Die Sparsamen werden ihren kleineren Haushalt bekommen. Die Befürworter des Zusammenhalts werden die bisherigen Ausgaben sichern. Die Ausgaben für EPGs werden deutlich hinter dem zurückbleiben, was Europa benötigt und was sowohl die Befürworter des Zusammenhalts als auch die Sparfraktion sich wünschen würden.

Um aus dieser Zwickmühle herauszukommen, ist Führungsstärke seitens der großen Länder erforderlich, angefangen bei Deutschland und Frankreich. Sie sollten einen anderen Kompromiss vorschlagen, der mindestens den von der Kommission vorgeschlagenen Haushaltsrahmen beibehält und gleichzeitig tiefere Kürzungen bei den bisherigen Ausgaben verlangt.

Die daraus resultierenden Ausgaben für EPGs wären immer noch viel zu gering, um Europas Investitionslücke zu schließen. Sie wären jedoch deutlich höher als sowohl der aktuelle Haushalt als auch der Vorschlag der Kommission und würden signalisieren, dass Europa den politischen Willen aufbringen kann, sich in die richtige Richtung zu bewegen. Die irische „Box“ signalisiert das Gegenteil.

Zum Autor:

Zsolt Darvas ist Senior Fellow am Thinktank Bruegel, wo dieser Beitrag zuerst auf Englisch erschienen ist (die Übersetzung erfolgte durch die Makronom-Redaktion).

Jeromin Zettelmeyer ist Direktor des Thinktank Bruegel.