Für den Solidaritätszuschlag findet sich in der deutschen Geschichte ein mahnendes Beispiel: Anfang des 20. Jahrhunderts wurde im deutschen Kaiserreich die Schaumweinsteuer zur Finanzierung der Kriegsflotte eingeführt. Noch heute, 115 Jahre danach, wird sie bei jedem Kauf einer Flasche Sekt fällig.
Aufgrund des eher bescheidenen Aufkommens der Sektsteuer in Höhe von 400 Millionen Euro jährlich mögen die Bürger über diese politische Raffinesse eher schmunzeln – beim Soli geht es allerdings um andere Dimensionen: Rund 18 Milliarden Euro spült die Ergänzungsabgabe dieses Jahr in die Kasse des Bundes. Ungefähr ein Viertel der Einnahmen werden von Unternehmen bezahlt, drei Viertel von Privathaushalten.
Die Geschichte der temporären Ergänzungsabgabe begann 1991
Gerade in einer Zeit, in der das Vertrauen in die etablierten politischen Kräfte zumindest angeknackst ist, haben politische Versprechen eine große Bedeutung. Und das ursprüngliche Versprechen lautete, dass der Soli für eine bestimmte Zeit erhoben werden solle, um zunächst den Golfkrieg und später den Aufbau Ost zu finanzieren. Zunächst hatte der Bundestag den Soli zum 1. Juli 1991 auf ein Jahr befristet eingeführt, doch nach dem Auslaufen des Gesetzes kehrte der Solidaritätszuschlag ein Jahr später zurück auf die politische Agenda. Im Juni 1993 wurde das Gesetz neu aufgelegt und trat im Jahr 1995 in Kraft. Bei der Wiederauflage wurde der Soli ohne Befristung eingeführt, der Satz wurde 1998 von 7,5% auf den bis heute geltenden Wert von 5,5% gesenkt.
Fast 30 Jahre nach der Wiedervereinigung überstrapaziert die Politik die Geduld der Bürger. Aus den zahlreichen Ankündigungen der vergangenen Jahre, den Soli abzuschaffen, ist nichts geworden. Dabei werden die Einnahmen zu einem Großteil schon längst nicht mehr als Hilfe für die ostdeutschen Bundesländer im Rahmen des Solidarpakts II eingesetzt, sondern wandern in die allgemeine Staatskasse.
Im gesamten Zeitraum des Solidarpakts II von 2005 bis 2019 übertreffen die Einnahmen aus dem Solidaritätszuschlag die Ausgaben für den Aufbau Ost um ungefähr 55 Milliarden Euro. Im Jahr 2019 fließt voraussichtlich nur noch etwa ein Fünftel zur „Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft“ an die ostdeutschen Länder. Wenn sich der Deutsche Bundestag nicht für eine Abschaffung nach dem Ende des Solidarpakts II im Jahr 2019 entscheidet, würden die Einnahmen danach vollständig für andere Zwecke ausgegeben werden.
Der Soli fungiert als proportionaler Zuschlag auf die Steuerlast
Berechnet wird der Solidaritätszuschlag als Aufschlag auf die Einkommen-, Kapitalertrag- und Körperschaftsteuer. Der Soli knüpft dabei an die Systematik der jeweiligen Steuerart an und erhöht proportional die Steuerlast. Wer zum Beispiel 10.000 Euro Lohnsteuer zahlt, bei dem kommen 550 Euro für den Solidaritätszuschlag hinzu; bei 5.000 Euro Lohnsteuer beträgt der Aufschlag 275 Euro.
Da mit dem Einkommen im progressiven Einkommensteuertarif der Steuersatz stetig steigt und damit pro dazuverdientem Euro mehr Steuern gezahlt werden, fällt auch absolut betrachtet ein höherer Solidaritätszuschlag je Euro an. Der effektive Höchststeuersatz des linearen Einkommensteuertarifs beläuft sich dadurch auf 44,3% statt 42%. Bei der Reichensteuer steigt die Grenzsteuerbelastung, also die Steuerlast auf einen zusätzlich verdienten Euro, durch den Soli von 45% auf etwa 47,5%.
Der Zuschlag von 5,5% auf die Einkommensteuer wird allerdings bis zu einer Einkommensteuerlast von 972 Euro grundsätzlich nicht erhoben. Diese Freigrenze entspricht im Jahr 2017 einem zu versteuernden Einkommen in Höhe von 13.910 Euro. Der Grund für diese Freigrenze ist, dass Geringverdiener durch den Soli nicht belastet werden sollten. Das Wesen einer Freigrenze ist allerdings, dass Einkommen unmittelbar oberhalb des Grenzwerts stärker belastet werden, damit höhere Einkommen den proportionalen Satz von 5,5% auf ihre gesamte Einkommensteuerlast zahlen. Die Konsequenz sind hohe Grenzsteuersätze nicht nur für ledige Geringverdiener, sondern auch für Alleinverdiener-Ehepaare und Alleinverdiener-Familien mit einem annähernd durchschnittlichen Verdienst.
Alles andere als eine Abschaffung ab 2020 wäre eine Steuererhöhung
Der Soli hat die Systematik der einzelnen Steuerarten nicht verändert, sondern ausschließlich das Niveau der Steuerbelastung erhöht. Alles andere wäre auch dem Gedanken einer Ergänzungsabgabe zuwidergelaufen. Der Solidaritätszuschlag wurde bewusst als ein Fremdkörper im deutschen Steuerrecht konzipiert, da er als temporäre Einnahme betrachtet wurde. Die Bundestagswahlprogramme sowie die Sondierungsgespräche über eine Regierungsbildung zeigen, dass viele Politiker zu der Einsicht gekommen sind, dass der Soli (über kurz oder lang) ausgedient hat. Vor dem Hintergrund der dargelegten Konzeption des Solidaritätszuschlags wäre nun das vollständige Entfernen des Fremdkörpers der einzig logische Schritt.
Allerdings wird mit Blick auf die sprudelnden Einnahmen immer wieder auf die Aufkommensbedeutung des Solidaritätszuschlags hingewiesen. Er sorgt für rund 6% der gesamten Steuereinnahmen des Bundes. Auf so viel Geld möchten viele Bundespolitiker nicht plötzlich verzichten müssen und schlagen daher einen schrittweisen Abbau oder Freigrenzen und Freibeträge vor. Gleichzeitig wittern Landespolitiker ihre Chance und fordern eine Überführung des Soli in das Steuersystem. An den Einnahmen aus der Einkommensteuer wären Länder und Gemeinden dann zu 57,5% beteiligt. Bei der Körperschaftsteuer wären es 50% und bei der Kapitalertragsteuer 56%.
Doch jedes noch so kleine Festhalten am Soli käme systematisch einer Steuererhöhung gleich, da das Versprechen auf eine zeitliche Begrenzung der Abgabe gebrochen würde. Eine von Katja Rietzler und Achim Truger vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) vorgeschlagene Integration des Soli in die Einkommensteuer wäre folglich eine Steuererhöhung durch die Hintertür.
Angesichts des rasant wachsenden Steueraufkommens, der dementsprechend steigenden Steuerquote sowie der Überschüsse in den öffentlichen Haushalten wäre eine solche Steuererhöhung besonders fragwürdig. Der Verweis auf zusätzliche Ausgaben ist ein Totschlagargument – oder gab es mal Zeiten, in denen nicht mehr Geld für besonders wichtige Ausgabenprojekte benötigt wurde? Zweifelsfrei gibt es diese Projekte auch heute, vor allem in den Bereichen Bildung, Digitalisierung und Infrastruktur. Der Soli hat damit aber nichts zu tun. Wer wie Rietzler und Truger der Meinung ist, dass der Staat unterfinanziert oder einzelne Bevölkerungsgruppen zu wenig zahlen, sollte offensiv für eine Steuerreform mit entsprechenden Erhöhungen eintreten anstatt den Soli als Feigenblatt zu benutzen.
Die Diskussion um Abschmelzung, Freibetrag und Freigrenze zeigt das Klammern an liebgewonnenen Einnahmen
Die Folgen einer Abschaffung des Solidaritätszuschlags sind offenkundig. Privathaushalte und Unternehmen würden aus heutiger Sicht um 18 Milliarden Euro entlastet werden. Bei einem ledigen Arbeitnehmer mit einem Jahresbruttogehalt von 40.000 Euro würde die Entlastung 343 Euro betragen), wie die folgende Grafik zeigt. Das entspricht 0,86% seines Jahresbruttogehalts.
Die nächste Grafik zeigt, dass eine Familie mit zwei Kindern und 90.000 Euro Jahresgehalt um 675 Euro entlastet werden würde. Das wären 0,75% des Bruttogehalts. Je höher das Bruttogehalt ist, desto stärker fällt sowohl absolut als auch relativ die Entlastung aus. Der Grund dafür ist, dass die Bemessungsgrundlage für den Soli die zu zahlende Einkommensteuer ist, die sich aus dem Grundfreibetrag und dem progressiven Tarif ergibt.
Von einem „Steuergeschenk für die reichsten Haushalte“ kann keine Rede sein
Im Umkehrschluss heißt das, dass der Aufbau Ost im Wesentlichen von Menschen mit höheren Einkommen finanziert wurde. Das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft, in der starke Schultern mehr tragen sollen als schwache, hat sich also bewährt. Es ist logisch, dass von einer Abschaffung dieselbe Bevölkerungsgruppe am stärksten profitiert. Denn der Soli war und ist kein Korrektiv des Einkommensteuerrechts. Von einem „Steuergeschenk für die reichsten Haushalte“, wie Rietzler und Truger schreiben, kann bei einer Abschaffung daher keine Rede sein.
Bei einer Abschmelzung des Solidaritätszuschlags über elf Jahre, wie vom ehemaligen Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble ins Spiel gebracht, erfolgt die Veränderung für Staat, Bürger und Unternehmen analog in kleinen Etappen. Die Entlastung läge pro Jahr bei einem Elftel gegenüber dem Fall einer vollständigen Abschaffung. In den elf Jahren würde ein Single mit einem Jahresbruttogehalt von 40.000 Euro über den gesamten Zeitraum bei unverändertem Einkommen und Steuertarif insgesamt gut 1.700 Euro mehr an den Staat zahlen als bei einer Abschaffung. Die Familie mit 90.000 Euro Bruttogehalt würde in den elf Jahren über 3.550 Euro mehr an den Staat zahlen. Auf der anderen Seite hätte der Fiskus in dem Zeitraum der Abschmelzung insgesamt rund 100 Milliarden Euro mehr zur Verfügung.
Bei einem Freibetrag würde ähnlich wie beim Grundfreibetrag lediglich der den Grenzwert übersteigende Anteil des Einkommens mit dem Solidaritätszuschlag belegt werden. Die FDP hatte in diesem Zusammenhang einen Freibetrag von 50.000 Euro ins Spiel gebracht. Konkret würden Singles mit einem zu versteuernden Einkommen bis 50.000 Euro keinen Solidaritätszuschlag zahlen. Wer beispielsweise auf 60.000 Euro kommt, müsste auf die oberhalb des Grenzwerts liegenden 10.000 Euro den Zuschlag zahlen.
Da der Durchschnittsverdienst eines in Vollzeit tätigen Arbeitnehmers in Deutschland derzeit rund 45.000 brutto beträgt, ist offensichtlich, dass viele dann keinen Soli mehr zahlen müssten. Bei einem Freibetrag von 50.000 Euro würde heute die maximale Entlastung für einen Single 691 Euro betragen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Bruttogehalt und zu versteuerndes Einkommen auseinanderfallen. Ein Bruttogehalt von 60.000 Euro führt zu einem zu versteuernden Einkommen von gut 50.000 Euro.
Der Bund müsste bei einem Freibetrag von 50.000 Euro auf schätzungsweise 66% der Einnahmen verzichten. Dies entspricht für 2017 rund 11,6 Milliarden Euro. Bei einem Freibetrag von 40.000 Euro würden circa 58% der Einnahmen wegfallen, bei 30.000 Euro noch rund 46% und bei 20.000 Euro etwa 27%. Kapitalgesellschaften müssten nach dem Vorschlag weiter den kompletten Solidaritätszuschlag entrichten.
Bei einer Freigrenze, wie im Wahlkampf von der SPD vorgeschlagen, ist der Effekt für alle Steuerzahler unterhalb des Grenzwertes analog zum Freibetrag. Wer darüber liegt, zahlt jedoch weiterhin Solidaritätszuschlag. Der Aufkommenseffekt ist daher geringer als bei einem Freibetrag. Um einen sogenannten „Fallbeileffekt“ zu vermeiden, ist eine Gleitzone wie im derzeitigen System denkbar: In dieser Gleitzone wird pro Euro Einkommensteuer ein höherer Solidaritätszuschlagssatz als 5,5% erhoben, um am Ende der Gleitzone bei einem Solidaritätszuschlag von 5,5% auf die gesamte Einkommensteuerzahlung anzugelangen. Die SPD hatte eine Freigrenze von 52.000 Euro zu versteuerndes Einkommen vorgeschlagen, das würde die Einnahmen aus dem Soli um etwa die Hälfte mindern.
Das Ende des Soli kann in der Bevölkerung für neues Vertrauen in die Verlässlichkeit der Politik sorgen
Abschmelzung, Freibetrag und Freigrenze stellen allesamt lediglich Krücken dar, um den Bundeshaushalt zu stützen. Die in den vergangenen Jahren kräftig gestiegenen Steuereinnahmen und die damit einhergehenden Überschüsse eröffnen jedoch auch aus haushaltspolitischer Sicht die Chance, ab dem kommenden Jahrzehnt vollständig auf den Solidaritätszuschlag zu verzichten. Dies wäre angesichts der Historie des Solidaritätszuschlags ein konsequenter und logischer Schritt. Die Politik hätte mit dem Einlösen eines vor fast 30 Jahren gegebenen und in der Zwischenzeit vielfach wiederholten Versprechens die Chance, neues Vertrauen bei Bürgern und Unternehmen zu schaffen.
Zum Autor:
Tobias Hentze ist Experte für Finanz- und Steuerpolitik am arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft Köln (IW).
Hinweis:
Dieser Beitrag basiert auf dem vom IW Köln für die Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) erstellten Gutachten „Szenarien für ein Ende des Solidaritätszuschlags – Auswirkungen für Steuerzahler und Staat“.
Die Soli-Debatte:
