Die Zielkonflikte der Bodenpolitik

Boden ist eine zentrale Grundlage wirtschaftlicher Entwicklung und gesellschaftlichen Wohlergehens, spielt im ökonomischen Diskurs heutzutage jedoch meist nur eine Nebenrolle. Dabei wirft die endliche Ressource Boden zentrale Fragen einer verlässlichen Grundversorgung innerhalb planetarer Grenzen auf: von Wohnen, Energie und Mobilität bis hin zu Industrie, Landwirtschaft, Erholungsräumen und ökologischen Funktionen.

Die Sonderreihe „Boden als öffentliche Infrastruktur“ widmet sich diesen Zusammenhängen aus unterschiedlichen Perspektiven. In fünf Beiträgen geht sie der Frage nach, was es heißt, Boden als öffentliche Infrastruktur neu zu denken und welche Konsequenzen sich daraus für eine zeitgemäße Bodenpolitik und die ökonomische Debatte ergeben. Sie behandelt Fragen der Bodengerechtigkeit, der Demokratisierung urbaner Bodenbeziehungen, der Rolle von Bodenrenten und Bodenwerten für Infrastrukturen sowie des Flächensparens, dessen Relevanz weit über ökologische Zielsetzungen hinausgeht. 

Die Reihe wird von Economists for Future gemeinsam mit dem Kompetenzzentrum Alltagsökonomie kuratiert und erscheint in Kooperation mit dem Makronom. Gefördert wird sie von der Heidehof Stiftung. Hier finden Sie alle Beiträge, die bisher im Rahmen der Serie erschienen sind.

Die bisherigen Beiträge unserer fünfteiligen Sonderreihe „Boden als öffentliche Infrastruktur“  haben gezeigt, dass Boden nicht einfach Ware oder neutraler Standortfaktor ist. Bodenwerte entstehen wesentlich gesellschaftlich: durch Planung, Infrastrukturen, Nachbarschaften, regionale Dynamiken und politische Entscheidungen.

Zum Abschluss der Reihe befasst sich dieser Beitrag daher mit der Frage, warum Flächensparen eine Voraussetzung dafür ist, dass Kommunen ihre öffentlichen Aufgaben zukunftsfähig erfüllen können. Damit rückt zugleich auch eine versorgungsökonomische Perspektive in den Mittelpunkt: Wie lassen sich Wohnen, Mobilität, Energie, soziale und technische Infrastruktur sowie ökologische Tragfähigkeit zusammendenken?

Klimaschutz ist nicht flächenneutral

Die Bodenfrage steht heute unter doppeltem Druck. Einerseits spitzt sich der Flächendruck in einem expansionsorientierten Siedlungs- und Wirtschaftssystem zu, da Wohnen, Gewerbe, Verkehr, soziale und technische Infrastruktur sowie Erholung vielerorts um dieselben, immer knapper werdenden Flächen konkurrieren. Andererseits wächst der Transformationsdruck, denn auch die sozial-ökologische Transformation benötigt Fläche – für erneuerbare Energien, Klimaanpassung, Ernährungssicherheit, nachhaltige Mobilität, Renaturierung (etwa Moorwiedervernässung) und eine klimaneutrale Industrie.

Das ist kein Argument gegen den Ausbau erneuerbarer Energien oder klimaneutraler Industrie. Es ist vielmehr ein Argument dafür, diese Flächenansprüche stärker im Zusammenhang mit unseren Lebens- und Wirtschaftsweisen zu verstehen. Denn wie groß Flächenbedarfe ausfallen, hängt auch davon ab, wie wir wohnen, arbeiten, produzieren, konsumieren und uns fortbewegen.

Wie groß diese Nutzungskonkurrenz werden kann, zeigt eine Abschätzung des Thünen-Instituts für Deutschland. Dafür wurden ausgewählte politische Ziele – darunter die Ziele des Bündnisses „Bezahlbarer Wohnraum“, Ausbaupfade für Freiflächen-PV und Windenergie sowie der Entwurf für das Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz – zusammengetragen und die daraus entstehenden Flächenansprüche bis 2030 ermittelt. In dieser Rechnung würde die landwirtschaftlich genutzte Fläche rechnerisch um rund 318.000 Hektar zurückgehen. Dabei sind Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen noch nicht systematisch quantifiziert. Zusätzlich sind weitere Flächenansprüche wahrscheinlich, etwa wenn fossile Ausgangsstoffe der chemischen Industrie künftig stärker durch biobasierte Rohstoffe aus Land- und Forstwirtschaft ersetzt werden sollen.

Diese Rechnung zeigt: Auch klimapolitisch gewünschte, sozial begründete und ökologisch notwendige Vorhaben sind nicht flächenneutral. Wer eine sozial-ökologische Transformation ernst nimmt, kann deshalb nicht bloß zusätzliche Ziele nebeneinanderstellen. Diese Ziele sollten allerdings auch nicht vorschnell als Gegensätze verstanden werden, die nur gegeneinander abzuwägen wären. Zu Zielkonflikten werden sie vor allem dort, wo sie unter den Bedingungen einer expansiven Wirtschafts- und Lebensweise verfolgt werden. Vor dem Hintergrund knapper Fläche braucht es daher eine politische Priorisierung. Diese Priorisierung betrifft nicht nur die Abwägung zwischen konkurrierenden Nutzungen. Entscheidend ist auch, wie sich durch veränderte Praktiken und Routinen Flächenbedarfe reduzieren, Nutzungen miteinander vereinbaren und vorhandene Räume gerechter verteilen lassen. Daraus ergeben sich Fragen wie: Welche Nutzungen sind miteinander vereinbar oder multifunktional kombinierbar? Und wo drohen neue Flächeninanspruchnahmen andere öffentliche Aufgaben zu erschweren oder gar zu konterkarieren?

Wohnungsfrage: Auch Neubau ist nicht neutral

Besonders sichtbar wird diese Logik in der Wohnungsfrage, die derzeit häufig als Neubaufrage erzählt wird: Da es an Wohnungen mangelt, müsse schneller geplant, genehmigt und gebaut werden. Doch auch hier ist entscheidend, was wo, für wen, von wem und mit welchen langfristigen Folgen entsteht. Jede neue Bauentscheidung ist zugleich eine Flächennutzungs- und Infrastrukturentscheidung. Neue Siedlungsgebiete schaffen nicht nur Wohnraum, sondern ziehen auch Straßen, Leitungen, Mobilitätsbedarfe, soziale Infrastruktur, Folgekosten sowie Energie-, Material- und Ressourcenverbräuche nach sich. Umbau, Umnutzung, Nachverdichtung und eine bessere Nutzung des Bestands können hingegen Wohnraum schaffen, ohne immer neue Siedlungsflächen auszuweisen.

Auch die Entwicklung der Wohnflächen zeigt, dass eine rein mengenorientierte Neubauperspektive zu kurz greift. In Deutschland stieg die Wohnfläche pro Kopf von 34,8 m² im Jahr 1990 auf 49,2 m² im Jahr 2024. Einfamilienhäuser machten 2024 rund 68% des Wohngebäudebestands aus, stellten aber nur etwa 31% der Wohneinheiten. Im Neubau setzt sich diese Schere fort: Neue Einfamilienhäuser werden weiterhin größer, während Wohnflächen in neu gebauten Mehrfamilienhäusern mittlerweile wieder kleiner werden. Auch in Österreich zeigen sich vergleichbare Trends: Die durchschnittliche Wohnfläche pro Kopf von Hauptwohnsitzen hat sich von 23 m² im Jahr 1971 auf 44 m² im Jahr 2021 fast verdoppelt, während die durchschnittliche Haushaltsgröße sinkt.

Diese Entwicklung schwächt auch Effizienzgewinne im Gebäudebereich ab. Zwar sinkt der Energiebedarf für Raumwärme pro Quadratmeter durch bessere Standards, Sanierung und Dämmung deutlich. Gleichzeitig sorgen größere Wohnflächen, mehr Haushalte und kleinere Haushaltsgrößen dafür, dass diese Einsparungen pro Kopf und in der Gesamtbilanz nur begrenzt wirksam werden. Das zeigen Daten für Deutschland wie für Österreich. Eine technische Modernisierung des Gebäudebestands reicht deshalb nicht aus, solange die Wohnflächen-, Nutzungs- und Siedlungsmuster unverändert bleiben.

Die Wohnungsfrage steht damit exemplarisch für ein größeres Problem: In vielen aktuellen Debatten wird zu schnell nach zusätzlicher Menge gefragt und zu selten nach räumlicher Passung, langfristigen Folgekosten und alternativen Nutzungsmöglichkeiten. Dabei kommt es bei der Wohnungsfrage vor allem darauf an, welche räumlichen Strukturen entstehen und ob sie langfristig bezahlbares Wohnen, nachhaltige Mobilität, soziale Infrastruktur, Klimaanpassung und ökologische Tragfähigkeit fördern oder erschweren.

Flächensparen ist mehr als Bodenschutz

Flächensparen bedeutet demnach, die langfristigen gesellschaftlichen Folgen neuer Flächeninanspruchnahmen sichtbar zu machen und Alternativen im Bestand, in der Umnutzung, in Mehrfachnutzungen oder in einer besseren Verteilung vorhandener Flächen zu stärken. Fläche wird damit nicht länger als bloße Reserve für künftige Bebauung betrachtet, sondern als Voraussetzung zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Denn sobald sie für eine Nutzung gebunden ist, steht sie für andere nicht oder nur noch eingeschränkt zur Verfügung. Gleichzeitig rücken gesellschaftlicher Nutzen, Folgekosten und langfristige Handlungsspielräume stärker in den Fokus.

Das gilt auch fiskalisch. Etwa 50 bis 60% der kommunalen Ausgaben in Österreich stehen in Zusammenhang mit raumwirksamen Infrastrukturen. Neue Baugebiete benötigen Straßen, Wasser- und Abwasserleitungen, Energieversorgung, soziale Infrastruktur und klimafreundliche Mobilitätsangebote. Je stärker Siedlungen in die Fläche wachsen, desto teurer wird es, diese Infrastrukturen dauerhaft zu erhalten.

Flächenintensive Siedlungsstrukturen sind daher nicht nur ein ökologisches Problem, sondern auch ein kommunales Haushaltsrisiko. Instrumente wie der Infrastrukturkostenkalkulator machen solche langfristigen Kosten sichtbar: Eine Streusiedlung auf einem Hektar kann für eine Kommune rechnerisch einen Verlust von rund 850.000 Euro bedeuten, während eine Verdichtung im Ortskern durch eine besser genutzte Infrastruktur einen Gewinn von rund 200.000 Euro ermöglichen kann. Das Tool steht in den Bundesländern Niederösterreich und Kärnten für Kommunen und Planungsbüros zur Verfügung. Bisher ist seine Anwendung jedoch nicht verpflichtend vorgeschrieben.

Was fehlt, ist Verbindlichkeit

In Österreich und Deutschland ist der sparsame Umgang mit Boden politisch längst anerkannt. Strategien, Programme und Leitbilder betonen Innenentwicklung, Nachverdichtung, Brachflächenaktivierung und den Schutz wertvoller Böden. Dennoch bleibt die Flächenneuinanspruchnahme hoch. Das Problem sind also weniger fehlende Ziele als fehlende Verbindlichkeit. So gibt beispielsweise die österreichische Bodenstrategie einen wichtigen Orientierungsrahmen, ist aber rechtlich nicht bindend. Ähnlich verweisen Initiativen wie der kommunale Bodenschutzplan des österreichischen Gemeindebunds auf steigende Infrastrukturkosten, entfalten aber keine verbindliche Steuerungswirkung. In Deutschland sind Ziele ebenfalls formuliert, doch die institutionellen Hebel zu ihrer konsequenten Umsetzung bleiben auch hier begrenzt.

Damit wird ein strukturelles Problem sichtbar: Zuständigkeiten sind zersplittert, kurzfristige Einnahmeanreize begünstigen neue Widmungen und Gewerbeansiedlungen, derzeitige Eigentumsstrukturen erschweren eine aktive Bodenpolitik, und ein Neubau auf der grünen Wiese erscheint oft einfacher als Umbau, Bestandserhalt oder Innenentwicklung. Hinzu kommt, dass ökologische, soziale, transformationsbezogene und fiskalische Folgekosten häufig getrennt betrachtet werden, obwohl sie in der Praxis zusammenhängen.

Besonders hartnäckig ist zudem die Annahme, wirtschaftliche Entwicklung sei auf zusätzliche Flächen angewiesen. Zwar können neue Wohn- oder Gewerbeflächen kurzfristig für Einnahmen, Arbeitsplätze oder politische Sichtbarkeit sorgen. Langfristig entstehen jedoch oft erhebliche Folgekosten: höhere Erschließungs- und Infrastrukturkosten, eine höhere Anfälligkeit für Hochwasser und Extremwetter, der Verlust fruchtbarer Böden und zusätzliche Anforderungen an die Klimaanpassung. Während die unmittelbaren Vorteile neuer Bauprojekte häufig gut messbar sind, werden viele Folgekosten erst später sichtbar – oft zulasten künftiger kommunaler Haushalte und zukünftiger Generationen.

Flächensparen blockiert wirtschaftliche Entwicklung also nicht. Vielmehr zielt es darauf ab, wirtschaftliche Entwicklung stärker von neuer Flächeninanspruchnahme zu entkoppeln und kommunale Resilienz langfristig zu stärken, indem Boden-, Infrastruktur- und Folgekosten gemeinsam betrachtet werden.

Was anders möglich ist

Trotz dieser Schwierigkeiten gibt es bereits Ansätze, die aufzeigen, wie ein anderer Umgang mit Boden in der Praxis aussehen kann. Diese setzen an verschiedenen Stellen an: bei Daten und Transparenz, bei der Sichtbarmachung kommunaler Folgekosten, bei der Aktivierung von Bestand und Brachflächen, bei Reformvorschlägen für Umbau und Planung sowie bei einer Stärkung gemeinwohlorientierter Eigentums-, Finanzierungs- und Trägerlogiken.

Die folgenden Beispiele aus Österreich und Deutschland sind nicht in jeder Hinsicht direkt miteinander vergleichbar. Sie machen jedoch sichtbar, an welchen Punkten ein flächensparender Umgang ansetzen kann.

Die Beispiele machen zudem deutlich, dass Flächensparen nicht einfach durch einzelne Instrumente erreicht wird, sondern politisch gestaltet und institutionell abgesichert werden muss. Doch selbst damit ist noch nicht entschieden, in wessen Interesse und mit welcher Wirkung diese Gestaltung erfolgt. Werden Eigentumsstrukturen, Nutzungsbindungen und Effekte auf Bodenpreise beispielsweise nicht ausreichend berücksichtigt, können auch Innenentwicklung und Verdichtung zu neuen Wertsteigerungen, Verdrängung oder Konflikten mit ökologischen Erfordernissen führen.

Daten, Kostenrechnungen, Brachflächenstrategien oder Umbau-Initiativen reichen daher allein nicht aus. Entscheidend ist, dass sie in eine aktive Bodenpolitik und institutionelle Arrangements eingebettet werden, die sozial-ökologisch ausgerichtet, demokratisch kontrolliert sowie verbindlich an Gemeinwohlziele gebunden sind.

Flächensparen als Aufgabe kommunaler Handlungsfähigkeit

Damit verschiebt sich der Blick auf Flächensparen: Es ist keine Verhinderungspolitik, sondern eine Aufgabe kommunaler Handlungsfähigkeit. Es geht nicht darum, notwendige Entwicklungen zu blockieren, sondern sie anders zu priorisieren. Die Frage ist daher nicht nur, wie sich zusätzliche Flächen für Wohnen, Gewerbe, Verkehr oder Energieinfrastrukturen mobilisieren lassen. Vielmehr ist entscheidend, welche räumlichen Strukturen langfristig gute Versorgung, ökologische Tragfähigkeit und kommunale Handlungsspielräume miteinander verbinden.

Dafür sind im Wesentlichen drei Verschiebungen nötig:

Von einer Mengensteigerung zur Bedarfsorientierung: Nicht jede neue Nutzung erfüllt öffentliche Aufgaben in gleichem Maße. Entscheidend ist, ob neue Wohn-, Gewerbe-, Energie- oder Infrastrukturnutzungen dort entstehen, wo sie langfristig sinnvoll, klimagerecht und mit anderen Flächenansprüchen vereinbar sind.

Von Neubau zu Bestand, Umbau und Mehrfachnutzung: Flächensparen bedeutet, den Fokus auf bereits vorhandene Gebäude, Infrastrukturen und erschlossene Lagen zu legen. Dazu gehören auch soziale Innovationen wie Wohnungstausch, die Aktivierung von Leerständen, die Nutzung von Brachflächen, Nachverdichtung, gemeinschaftliche Nutzungen, Umnutzung, Entsiegelung sowie die Frage, welche Funktionen sich räumlich gut kombinieren lassen.

Von bloßer Beschleunigung zur Priorisierung: Planungs- und Genehmigungsprozesse sollten nur dort beschleunigt werden, wo sie eine sozial und ökologisch tragfähige Entwicklung ermöglichen. Wo hingegen die Inanspruchnahme neuer Flächen langfristige Kosten, Abhängigkeiten und Fehlentwicklungen erzeugt, sind keine schnelleren Prozesse, sondern klare Kriterien, verbindliche Abwägungen und der Vorrang flächensparender Alternativen gefragt.

Diese Verschiebungen sind nicht als Gegeneinander-Ausspielen sozialer Anliegen, ökologischer Erfordernisse und kommunaler Entwicklungsperspektiven zu verstehen. Die Zielkonflikte der Bodenpolitik werden vor allem dort bearbeitbar, wo Flächenkonkurrenzen nicht nur als Verteilungsfrage zusätzlicher Nutzungen behandelt werden. Sie verweisen vielmehr auf Wirtschafts- und Lebensweisen, deren expansive Logik der Flächennutzung selbst zur politischen Gestaltungsaufgabe werden muss.

Boden als öffentliche Infrastruktur zu betrachten, bedeutet somit, ihn nicht nur als verfügbare Fläche zu sehen, sondern als materielle und qualitative Voraussetzung für Daseinsvorsorge, Teilhabe, ökologische Tragfähigkeit und demokratische Gestaltung zu sichern – statt ihn kurzfristiger Verwertung zu überlassen. Flächensparen ist damit ein zentraler Ansatzpunkt, um kommunale Handlungsspielräume zu wahren, Resilienz vor Ort zu stärken und gute Lebensbedingungen für alle zu ermöglichen.

Zu den Autor:innen:

David J. Petersen ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Abteilung für Plurale Ökonomik der Europa-Universität Flensburg und assoziiert mit dem Norbert Elias Center for Transformation Design & Research. Er forscht und arbeitet zu Fragen zukunftsfähigen Wirtschaftens, insbesondere zu nachhaltiger Stadtentwicklung (Boden- und Suffizienzpolitik) sowie zu pluraler Ökonomik und Postwachstum. Ein weiterer Schwerpunkt liegt auf transdisziplinärer Transformationsforschung. Zudem ist er Mitbegründer von Economists for Future.

Barbara Steinbrunner ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Forschungsbereich Bodenpolitik und Bodenmanagement an der TU Wien. Ihre Forschungsschwerpunkte sind Bodenpolitik, Planungsrecht, örtliche Raumplanung und Themen des ländlichen Raums. Neben ihrer universitären Tätigkeit arbeitete sie in einem Planungsbüro für örtliche Raumplanung und ist aktives Mitglied der Scientists for Future.

Leonhard Plank ist Senior Scientist am Forschungsbereich Finanzwissenschaft und Infrastrukturpolitik im Institut für Raumplanung an der TU Wien. Er ist Teil des internationalen Forschungsnetzwerks Foundational Economy Collective und Mitbegründer des Kompetenzzentrums Alltagsökonomie. Er beschäftigt sich u.a. mit der Analyse und Gestaltung kritischer Infrastrukturen, der Daseinsvorsorge und der Nahversorgung. Er hat zahlreiche Publikationen und Studien zur Wohnraumversorgung veröffentlicht und ist Mitherausgeber des Handbook of Social Infrastructure.

Stefanie Gülly ist Soziologin mit Schwerpunkt auf soziale Ungleichheit sowie Geschäftsführerin des Kompetenzzentrums Alltagsökonomie mit Sitz in Wien. Das Kompetenzzentrum Alltagsökonomie – öffentliche Infrastrukturen, Daseinsvorsorge & Nahversorgung ist ein dauerhaftes Wissenschafts- und Wissensnetzwerk von Forscher*innen von rund 40 verschiedenen Universitäten bzw. Forschungseinrichtungen, Vertreter*innen von Stadt- und Gemeindeverwaltungen, Sozialpartnern, Unternehmensverbänden, sowie Akteuren der Zivilgesellschaft. Es befasst sich mit Themenfeldern, die für das Ermöglichen eines guten, gesunden, sicheren, klimafreundlichen und zivilisierten Lebens ohne soziale und ökonomische Unsicherheiten relevant und zentral sind.

Hinweis:

Im Forschungsprojekt Habitation-Corridors, das aus Mitteln des Austrian Climate Research Programmes (ACRP) des Klima- und Energiefonds gefördert wird, werden verschiedene sozial-ökologische Instrumente und Politiken zur Sicherstellung guten Wohnens innerhalb planetarer Grenzen für Österreich entwickelt und operationalisiert.

Die Energiesuffizienz-Politikdatenbank sammelt zudem zahlreiche Suffizienzpolitiken aus verschiedenen Quellen und Sektoren. Sie richtet sich an Akteur:innen aus Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und Wissenschaft, die Suffizienzpolitik planen, umsetzen oder modellieren möchten.