Mit der Grundsteuerreform 2019 war eine Abkehr von den alten Einheitswerten verbunden, die für Westdeutschland auf dem Jahr 1964, für Ostdeutschland gar auf dem Jahr 1935 basierten. Diese hatten sowohl von der Höhe als auch der Struktur nichts mehr mit den Verkehrswerten zu tun.
Im Zuge der Grundsteuerreform wurde auch die Verfassung geändert. Art. 72 Abs. 3 Nr. 7 GG erlaubt es den Bundesländern, umfassend vom „Bundesmodell“ der Grundsteuer abzuweichen, das als sogenanntes Verbundmodell den kombinierten Boden- und Gebäudewert in typisierender Weise der Grundsteuer zugrunde legt. Seitdem gibt es mehrere Modellklassen, die in Tabelle 1 grob geclustert sind.
Kategorisierung der Grundsteuermodelle in Deutschland
Die Neuordnung war vom Bundesverfassungsgericht angestoßen worden. In seinem Urteil vom 10.4.2018 (1 BvL 11/14) hatte es gefordert, dass die Bemessungsgrundlage der Steuern den Belastungsgrund erfassen und dabei die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht abbilden muss (Tenor, Nr. 1).
Das Bundesmodell wird v.a. mit der objektiven Leistungsfähigkeit begründet, die mit Immobilieneigentum verbunden ist. Alle anderen Modelle berufen sich auf Äquivalenz Wer durch kommunale Leistungen besondere Standortvorteile erhält, soll sich auch an der Finanzierung dieser Leistungen beteiligen.
Dabei bringen die primär flächenbezogenen Modelle aus Hamburg, Niedersachsen, Hessen und Bayern den Belastungsgrund „Äquivalenz“ mit der Grundstücks- und Gebäudefläche in Zusammenhang. Nach dieser Logik reflektiert die in Anspruch genommene Boden- und Gebäudefläche die Leistungen der Kommune. Über welche Wirkungskanäle dies erfolgen soll, wird in den jeweiligen Gesetzesbegründungen nicht ausgeführt.
Die einzige Ausnahme ist Baden-Württemberg: Hier wird nur der Wert des Bodens zur Bemessungsgrundlage der Grundsteuer gemacht. Die Begründung ist: Im Bodenwert kommt nicht nur die Leistungsfähigkeit des Eigentümers, sondern auch der Nutzen aus der kommunalen Infrastruktur gut zum Ausdruck. Werte sind ja nichts anderes als monetarisierte und kapitalisierte zukünftige Nutzenströme.
Die äquivalenztheoretischen Begründungen der Alternativmodelle stehen und fallen also mit der Frage, warum sich Grundstückswerte unterscheiden und was das mit den Leistungen der Kommune (als ertragsberechtigter Körperschaft) zu tun hat.
Die Leistung der Anderen: Warum Lage kein Verdienst ist
Fragt man einen Makler nach den wichtigsten Bestimmungsgründen von Immobilienwerten, so nennt dieser regelmäßig drei: „Lage, Lage und nochmal Lage.“ Schon Johann Heinrich von Thünen (1826) und David Ricardo (1817) erkannten die Bedeutung von lagebedingten Ertragsunterschieden, bei gleichem Einsatz anderer Produktionsfaktoren wie Arbeit und Kapital (die klassische „Differentialrententheorie“).
„Lage“ ist indessen kein Naturzustand. Sie entsteht durch Infrastruktur im weitesten Sinne: Verkehrsnetze, soziale Einrichtungen, Planung, Sicherheit und institutionelle Verlässlichkeit. Kennzeichnend für Infrastruktur ist weniger die Eigentumsform – auch private Infrastruktureinrichtungen sind möglich. Für die Frage nach der Äquivalenz ist es stattdessen sinnvoll, auf den Vorleistungscharakter der betreffenden Infrastrukturen abzustellen: Sie schaffen die Voraussetzungen dafür, dass sich wirtschaftliche und soziale Aktivität räumlich konzentrieren kann.
Durch Infrastruktur entsteht Zentralität. Diese bedeutet hohe Erreichbarkeit, Vernetzung und funktionale Dichte. So bevorzugen Haushalte und Unternehmen Standorte, von denen aus sich mit geringem Aufwand möglichst viele Ziele erreichen lassen. Insofern geht es um Transportkostenersparnis. Lagevorteile sind unmittelbar sichtbar, wenn sich die punktförmigen Infrastrukturen im Zentrum konzentrieren (klassischer „Central Business District“).
Bei netzförmigen Infrastrukturen zeigt es sich in ihren Knoten (v.a. Verkehrsknotenpunkte). Wenn nämlich vom Zentrum einer Stadt aus räumlich gestreut verteilte punktförmige Infrastrukturen (Ärzte, Schulen etc.) gut erreichbar sind, liegt ebenfalls Zentralität vor. Infrastruktur ermöglicht über die Erschließungsanlagen die effiziente Nutzung von Standorten über Verdichtungsmaßnahmen (Effizienzvorteile). Planung als immaterielle Infrastruktur sorgt gleichzeitig dafür, dass sich dabei verschiedene Nutzungen nicht ins Gehege kommen (z.B. durch Nutzungs- und Dichtevorgaben; „Qualitäten“). Sie organisiert die Infrastrukturen entlang raumwirtschaftlicher Hierarchien (Christaller 1933). Es ergibt wenig Sinn, jedes Dorf mit einer eigenen Universität auszustatten. Umgekehrt müssen von den Dörfern aus aber sehr wohl die zentralen Orte mit ihren Infrastrukturen in angemessener Zeit erreichbar sein.
Zentrale Lagen und die mit ihnen verbundenen Vorteile sind daher knapp. Nicht alle Akteure können dieselben Standorte in gleicher Weise nutzen. Aus dieser Knappheit entstehen Bodenrenten: ökonomische Überschüsse, die v.a. aus Lagevorteilen resultieren. In zentralen Lagen ermöglichen dichtere Interaktionen und stärkere Arbeitsteilung häufig Produktivitätssprünge, was sich unmittelbar in einer höheren Zahlungsbereitschaft für den Standort niederschlägt.
Effizienzgewinne werden in Zahlungsbereitschaften übersetzt und Bodenwerte kapitalisieren diese. Infrastruktur erzeugt dabei häufig selbstverstärkende Prozesse: Sie ermöglicht Dichte, Dichte erhöht die Attraktivität, und steigende Nachfrage treibt wiederum die Bodenwerte.
Bei näherem Hinsehen bestätigen auch vermeintliche Gegenbeispiele diese Zusammenhänge. Scheinbar periphere Lagen mit hoher landschaftlicher Qualität erzielen nur dann hohe Bodenwerte, wenn sie gut angebunden sind – Aussicht allein reicht nicht aus. In München wird der Blick auf die Alpen höher bezahlt als der landschaftlich reizvolle Blick im Bayerischen Wald. Ausschlaggebend hierfür ist weniger die Nähe zu den Alpen oder deren Höhe (Landschaftsqualität), sondern v. a. die Erreichbarkeit zentraler Infrastrukturen und Arbeitsplätze.
In der räumlichen Dimension schlagen sich diese Effekte primär im Bodenwert nieder, nicht im Gebäudewert. Nicht bessere Stahlträger oder teurere Ziegelsteine sind für die Miet- und Preisunterschiede zwischen München und dem bayerischen Wald verantwortlich, sondern Standortunterschiede. Knoll, Schularick und Steger (2017) haben gezeigt, dass auch in der zeitlichen Dimension die Immobilienwerte primär durch die Bodenwerte getrieben werden.
Die kollektive Goldmine unter den Füßen
Dies führt zu einem heiklen Punkt: Bodenrenten entstehen überwiegend nicht durch individuelle Leistung, sondern durch kollektive Prozesse: Das Niveau wird u.a. durch das Volkseinkommen, die Zinspolitik und die Bevölkerungsdichte bestimmt, die Struktur (also die relativen Vorteilslagen) durch öffentliche Investitionen, Planung und die Organisation von Infrastruktur. Gleichwohl werden sie in der Regel privat vereinnahmt.
Hier kommt das Henry-George-Theorem (HGT) ins Spiel. Es wurde v.a. in den 70er und 80er Jahren des letzten Jahrhunderts u.a. durch US-Ökonomen wie Joseph E. Stiglitz und Richard Arnott entwickelt.
Das HGT besagt, dass unter bestimmten Bedingungen (z.B. optimale Stadtgröße) die durch öffentliche Infrastruktur geschaffenen Bodenrenten ausreichen, um die Bereitstellung dieser öffentlichen Infrastruktur zu finanzieren. Anders als herkömmliche Steuern löst die gezielte Abschöpfung der Bodenrente auch keine verzerrenden Effekte auf Produktion oder Investitionen aus. Die Bodenrente erscheint damit als natürliche Finanzierungsquelle öffentlicher Leistungen. Dies ist das Konzept der sich selbst finanzierenden Infrastruktur.
Die private Aneignung von Bodenrenten untergräbt hingegen die Finanzierungslogik des HGT. Wird die Bodenrente privatisiert, muss die öffentliche Infrastruktur durch konventionelle Steuern finanziert werden. Der Löwenanteil der Steuern wird aber von den weitgehend deckungsgleichen Gruppen der Arbeitnehmer und Verbraucher aufgebracht. Hingegen konzentriert sich das Eigentum an Immobilien im oberen Dezil der Bevölkerung (Deutsche Bundesbank 2025, Schaubild 2.14). Dieses obere Dezil ist aber nicht in den Weiten Mecklenburg-Vorpommerns oder im Hunsrück investiert, sondern in Städten wie München oder Hamburg, wo der Bodenwert (als abgezinste künftige Bodenrenten) nicht selten gut die Hälfte des gesamten Immobilienwertes oder mehr ausmachen kann.
Nimmt man den Standpunkt ein, dass Eigentum nur an Gegenständen entstehen kann, die durch eigene Leistung geschaffen wurden, der Bodenwert jedoch größtenteils eine Gemeinschaftsleistung darstellt, kann sogar – wie Henry George (1879) dies tat – die Eigentumsfähigkeit des Bodens an sich in Zweifel gezogen werden. Mit einer ähnlichen Argumentation lässt sich auch die Verträglichkeit des Privateigentums an Boden mit marktwirtschaftlichen Prinzipien in Frage stellen: Wer den Großteil des Nutzen aus einer Investition abschöpft, sollte sich auch an den Kosten beteiligen. Wenn hingegen der Nutzen der Infrastruktur privatisiert, dessen Kosten aber sozialisiert werden, liegt Kostenexternalisierung vor. Und wo Externalisierung auftaucht, ist auch Marktversagen nicht mehr weit (was an dieser Stelle nicht weiter ausgeführt werden soll).
Flächenbezogene Maßstäbe und Äquivalenz: Fragen über Fragen
Politische und technische Gestaltungsfragen – etwa zur Bodenwertermittlung oder zur Abfederung sozialer Effekte (etwa Auswirkungen auf die gerne herangezogene Witwe mit einer kleinen Rente in einer wertvollen Immobilie, ein „Asset-rich-income-poor“-Haushalt) – ändern nichts an der beschriebenen Bewertungslogik. Der Bodenwert bildet die Vorteile der Infrastrukturausstattung am besten ab, weil sich in ihm die gesamte Lagequalität widerspiegelt. Hingegen erfassen flächenbezogene Maßstäbe (s. Tabelle 1) die relative Vorteilslage systematisch nicht. Große Grundstücksflächen und Wohnungen findet man v.a. in periphereren Lagen, wo die Infrastruktur dürftig und die Bodenwerte eher gering sind. Flächenbezogene Grundsteuermaßstäbe verletzen insofern das Äquivalenzprinzip.
Die flächenbezogenen Grundsteuermodelle werden u.a. mit Einfachheit begründet. Wer sich einmal vertieft mit Gebäudeflächenermittlung befasst hat, wird dieses Argument jedoch schnell verwerfen, da diese aufwendig und fehleranfällig ist. Man kann nur mutmaßen, wie hoch der Anteil fehlerhaft angegebener Gebäudeflächen in den Grundsteuererklärungen ist. Dies betrifft sämtliche Verbundmodelle, einschließlich der wertbezogenen Bundesgrundsteuer. Freilich hat die Finanzverwaltung keine Kapazität, um dies nachzuhalten. Besteht hier gar ein systematisches Vollzugsdefizit? Die Bodenrichtwerte hingegen liegen flächendeckend und digital über die Bodenrichtwert-Systeme (BORIS) digital vor.
Die flächenbezogenen Modelle werden auch deswegen als „stabiler“ bezeichnet, da sich bei Wertsteigerungen nicht automatisch die Abgabenlast erhöht. Wird der Steuersatz allerdings nicht angepasst, ist eine Verschärfung der fiskalischen Schieflage der Kommunen nur eine Frage der Zeit. Im Übrigen wird grundsätzlich durch die Grundsteuermodelle lediglich die Struktur der Belastung bestimmt – nicht aber die Höhe. Dies ist Sache der Kommunen, welche die Hebesatzautonomie innehaben.
Schließlich kann man – insbesondere bei der bayerischen Grundsteuer – die Frage stellen, ob diese mit dem Allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Hiernach muss wirtschaftlich Gleiches gleich, wirtschaftlich Ungleiches aber ungleich behandelt werden. Ist dies der Fall, wenn auf eine neuwertige Immobilie in der besten Lage in der Stadtmitte dieselbe Grundsteuer entfällt wie auf ein flächengleiches, aber abgewracktes altes Haus am Stadtrand? Lage- und Infrastrukturvorteile von Standorten spielen dann jedenfalls keine Rolle mehr.
Im Übrigen: Weil das Bodenangebot anders als das Kapitalgut Gebäude auch sehr unelastisch ist, lässt sich eine Bodenwertsteuer im Gegensatz zu den Verbundsteuern auch kaum auf die Mieter überwälzen. Wird das Gebäude steuerlich belastet, kann der Eigentümer reagieren, und zwar mit Unterlassen. Er verzichtet z. B. auf den Anbau, die Aufstockung, die Modernisierung. Agieren viele Eigentümer in dieser Weise, kommt es zur Verknappung. Steigende Knappheiten bedeuten aber höhere Mieten und Preise. Am Ende kann der Eigentümer dann seine Renditeforderung trotz Besteuerung realisieren. Der Bodeneigentümer hingegen kann der Steuer nicht ausweichen. Und kein auch noch so guter Steuerberater kann seinen Boden nach Luxemburg schaffen.
Aber warum dann der geringe Zuspruch für die Bodenwertsteuer? Ein Lump, wer Böses dabei denkt: Geht es bei den flächenbezogenen Grundsteuermodellen vielleicht darum, die Bodenrenten möglichst unberührt von steuerlichen Eingriffen in privater Hand zu belassen? Verständlich ist das kaum – schließlich handelt es sich ja um eine Bagatellsteuer. Die Grundsteuer ist in Deutschland mit einem Anteil von noch nicht einmal 2% an den Steuereinnahmen ja homöopathisch dosiert. Zum Vergleich: In den „kapitalistischen“ USA sind es mehr als 11%. Oder lautet das Motto: „Wehret den Anfängen“?
High Noon: Die Klage über die Lage
Am 20. Mai hat der Bundesfinanzhof entschieden, dass das Landesgrundsteuergesetz Baden-Württemberg nicht verfassungswidrig ist (BFH vom 20. Mai, II R 26/24 und II R 27/24). Es bleibt abzuwarten, ob die Kläger Verfassungsbeschwerde einlegen. Zudem wird noch beim Finanzgericht Baden-Württemberg über die Landesgrundsteuer Baden-Württemberg ein anderer Fall verhandelt (Az. 8 K 1860/24) verhandelt. Wird das Gericht die hier skizzierte Argumentation aufgreifen? Die Chancen der Kläger dürften zwar mit der Entscheidung des BFH deutlich gesunken sein. Auf hoher See und vor Gericht ist man jedoch bekanntlich in Gottes Hand.
Zum Autor:
Dirk Löhr ist Professor für Steuerlehre und Ökologische Ökonomik an der Hochschule Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld, und nebenberuflich Steuerberater. Er ist Mitglied der Deutschen Akademie für Städtebau und Landesplanung, des Oberen Gutachterausschusses für Grundstückswerte in Rheinland-Pfalz sowie eines regionalen Gutachterausschusses. Als Sachverständiger wurde er wiederholt zu Anhörungen des Bundestags und verschiedener Landtage geladen. Löhr war Mitgründer des Aufrufs „Grundsteuer: Zeitgemäß!“, der sich für eine Bodenwertsteuer einsetzt.
