Europas starke externe Abhängigkeit in der Versorgung mit Hochleistungs-Chips hat in Brüssel erneut politisches Handeln ausgelöst. Der im Jahr 2023 als Reaktion auf die zeitweiligen Lieferengpässen verabschiedete EU Chips Act soll nach dem Willen der Europäischen Kommission durch eine ambitioniertere Regulierung („Chips Act 2“) ersetzt werden.
Vorrangiges Ziel ist laut dem am gestrigen Mittwoch vorgestellten Vorschlag, den Aufbau eigener Kapazitäten für die Versorgung mit Hochleistungs-Chips zu beschleunigen. Zu diesem Zweck soll eine EU-weit koordinierte Industriepolitik für die Halbleiterindustrie umgesetzt werden. Eine wesentliche Änderung gegenüber dem bestehenden Chips Act ist der erweiterte vertikale Fokus: Die Förderung heimischer Kapazitäten soll sich nicht auf Chip-Design und -Fertigung beschränken, sondern auf die gesamte Halbleiter-Lieferkette, einschließlich der Herstellung von Ausrüstungsgütern, ausgeweitet werden.
Zudem schlägt die Kommission eine Erweiterung des Förderinstrumentariums vor. Als strategisch eingestufte, innovative Investitionsprojekte sollen neben erleichtertem Zugang zu EU-Förderung und nationalen Beihilfen auch durch schlankere Genehmigungsprozesse und nachfrageseitige Instrumente unterstützt werden. Dazu will die Kommission Plattformen für die vertiefte Kooperation zwischen Halbleiter-Produzenten und heimischen Abnehmerindustrien etablieren und local sourcing durch Einführung von Hersteller-Erklärungen zum Umgang mit externen Lieferrisiken in öffentlichen Beschaffungsverfahren fördern.
Regulierung nach dem Baukastenprinzip
Damit greift die Kommission im Wesentlichen die Lieferkettenperspektive und den Regulierungsansatz anderer aktueller industriepolitischer Initiativen auf, wie etwa der Netto-Null-Industrie-Verordnung oder des Vorschlags für einen „Industrial Accelerator Act“. Eine direkte Übertragung auf die Halbleiterindustrie wird jedoch der besonderen Komplexität ihrer globalen Wertschöpfungsketten kaum gerecht. Dies betrifft vor allem die starke Kleinteiligkeit der Produktionsprozesse und die starke geografische Zersplitterung der verschiedenen Produktionsschritte. Gleichzeitig ist die Herstellung einzelner Komponenten in vielen Fällen stark auf wenige Lieferanten konzentriert, die über exklusives Know-how verfügen.
Eine Politik, die auf die Eliminierung externer Versorgungsrisiken fokussiert ist, muss deshalb bei der Identifizierung von Schwachstellen eine Vielzahl heterogener Einzelmärkte berücksichtigen. Dies gilt nicht nur für die Fertigung, sondern auch für Entwicklungsressourcen wie Design-Software sowie den Zugang zu Rohstoffen und spezialisiertem Humankapital. Investitionen in Produktionsanlagen werden zu totem Kapital, wenn nicht gleichzeitig die Innovationslücke Europas geschlossen wird. Die hohe Wettbewerbskonzentration erleichtert es etablierten Anbietern zudem, den Markteintritt europäischer Hersteller im Hochleistungssegment zu blockieren oder zumindest zu verzögern. Dies betrifft sowohl das Risiko von Preiskämpfen auf Unternehmensebene als auch handelspolitische Gegenmaßnahmen dominanter Anbieternationen. Eine isoliert verfolgte EU-Industriepolitik läuft somit Gefahr, an den Marktrealitäten zu scheitern.
Der aktuelle Vorschlag der Kommission misst insbesondere der Sicherung des zukünftigen internationalen Marktzugangs zu wenig Bedeutung bei. Vor allem der Akzent auf heimische öffentliche Beschaffung zeugt von Hilflosigkeit. Denn anders als etwa bei grünem Stahl und Zement, wo mit dem Baugewerbe ein wichtiger Nachfrageanker für die Steuerung durch Beschaffungsvorgaben existiert, sind die Hebelpotenziale des öffentlichen Beschaffungswesens im Halbleiter-Bereich sehr unklar. Die Vorstellung, über solche Instrumente europäische Halbleiter-Innovation quasi auf staatlichen Zuruf zu erzeugen, offenbart einen starken Regulierungsoptimismus.
Fokus auf eigene Stärken statt Autarkie-Träume
Ein realitätsnäherer Lenkungsansatz wäre es, staatliche Förderung an den bestehenden komparativen Vorteilen Europas zu orientieren. Anstatt den Anspruch zu erheben, sämtliche Schwachstellen und externen Risiken in Europas Chip-Lieferketten zu beseitigen, sollte Risikominimierung primär über ein Management der eigenen globalen Stärken betrieben werden. Im Hochleistungssegment betrifft dies vor allem die Herstellung der wissensintensiven Produktionsausrüstung. Durch den Ausbau oder zumindest die Sicherung starker europäischer Marktpositionen in solchen Teilen der Wertschöpfungsketten steigen die Kosten einer Marktblockade gegen europäische Anbieter aus Sicht externer Akteure. Dies schützt zwar nicht vor jeder Form von Versorgungsrisiko, verringert aber die Gefahr der wirtschaftlichen Erpressbarkeit Europas.
Gleichzeitig werden damit Assets für eine verstärkte internationale Kooperation zur Senkung allgemeiner grenzüberschreitender Lieferkettenrisiken geschaffen. Dies gilt insbesondere für die Zusammenarbeit mit Taiwan und Südkorea als Herstellern von Hochleistungs-Chips, aber auch mit den USA im Bereich des Chip-Designs. Dafür ist es wichtig, die bestehenden bilateralen Partnerschaftsabkommen der EU in der Technologiepolitik stärker für den Aufbau gemeinsamer Infrastrukturen für Forschung und Wissensaustausch bei Halbleitern zu nutzen. Das erfordert auch weiterhin die Bereitschaft europäischer Akteure, exklusives Wissen unter kontrollierten Bedingungen zu teilen. Auch anhaltende Offenheit gegenüber externem Produktionskapital ist Voraussetzung für ein kooperatives Risikomanagement. Die EU sollte ihre bestehende ökonomische Sicherheitsstrategie auf Konsistenz mit ihren industriepolitischen Zielen prüfen.
Übermaß an vertikaler Industriepolitik
Allgemein ist der Gesetzesvorschlag ein weiteres jüngstes Beispiel für das industriepolitische Silo-Denken der Kommission. Er ist Ausdruck der Vorstellung, dass das Wachstum einzelner Sektoren, die als zukünftige Schlüsselindustrien betrachtet werden, durch sektorspezifische Regulierung gefördert werden kann, und zwar praktisch isoliert vom Rest der europäischen und globalen Wirtschaft. Das Ergebnis sind Gesetzespakete, die ausschließlich auf sektorspezifische Ziele zugeschnitten sind, während horizontale Rechtsvorschriften, die auf die Verbesserung der gesamtwirtschaftlichen Effizienz abzielen, vernachlässigt werden.
Zum Autor:
André Wolf ist Fachbereichsleiter für Technologische Innovation, Infrastruktur und industrielle Entwicklung am Centrum für Europäische Politik (cep) in Berlin.
