Boden ist eine zentrale Grundlage wirtschaftlicher Entwicklung und gesellschaftlichen Wohlergehens, spielt im ökonomischen Diskurs heutzutage jedoch meist nur eine Nebenrolle. Dabei wirft die endliche Ressource Boden zentrale Fragen einer verlässlichen Grundversorgung innerhalb planetarer Grenzen auf: von Wohnen, Energie und Mobilität bis hin zu Industrie, Landwirtschaft, Erholungsräumen und ökologischen Funktionen.
Die Sonderreihe „Boden als öffentliche Infrastruktur“ widmet sich diesen Zusammenhängen aus unterschiedlichen Perspektiven. In fünf Beiträgen geht sie der Frage nach, was es heißt, Boden als öffentliche Infrastruktur neu zu denken und welche Konsequenzen sich daraus für eine zeitgemäße Bodenpolitik und die ökonomische Debatte ergeben. Sie behandelt Fragen der Bodengerechtigkeit, der Demokratisierung urbaner Bodenbeziehungen, der Rolle von Bodenrenten und Bodenwerten für Infrastrukturen sowie des Flächensparens, dessen Relevanz weit über ökologische Zielsetzungen hinausgeht.
Die Reihe wird von Economists for Future gemeinsam mit dem Kompetenzzentrum Alltagsökonomie kuratiert und erscheint in Kooperation mit dem Makronom. Gefördert wird sie von der Heidehof Stiftung. Hier finden Sie alle Beiträge, die bisher im Rahmen der Serie erschienen sind.
Privates Bodeneigentum gilt im deutschen Rechtsraum als selbstverständlich. Grundrechtlichen Schutz gewährt der erste Absatz von Artikel 14 Abs. 1 GG. Dessen zweiter Absatz betont die Sozialbindung des Eigentums: Sein Gebrauch soll dem „Wohle der Allgemeinheit“ dienen. Dementgegen wird Boden heute vielerorts von privaten Akteuren wie eine Ware und Kapitalanlage behandelt, was soziale Ungleichheit in Städten verschärft. Der im Zuge neoliberaler Stadtentwicklungspolitiken erfolgte Ausverkauf von Boden und Infrastrukturen legte zu einem gewissen Grad die Grundlage für diese Finanzialisierung städtischen Bodens.
Schon lange fordern soziale Bewegungen, dass Stadtentwicklungsprozesse zugunsten des Gemeinwohls von kapitalistischen Wachstums- und Gewinnlogiken emanzipiert und demokratisiert werden müssen. Vor dem Hintergrund des Ausmaßes der sozialökologischen Krisen unserer Zeit erhalten diese Forderungen neues Gewicht. Voraussetzung für ihre Verwirklichung ist ein gesamtgesellschaftlicher Paradigmenwechsel im Umgang mit Boden. Graswurzelinitiativen leben einen solchen bereits vor, wenn sie sich brach liegende Grundstücke und darauf befindlichem Leerstand aneignen und diese in Urban Commons wie Gemeinschaftsgärten und Kulturzentren verwandeln. Es handelt sich um soziokulturelle Orte, die einer Vielzahl von Nutzenden offenstehen und von ihnen gemeinsam verwaltet werden.
Selten überdauern diese Commons jedoch länger als einige Jahre. Mit der Einführung der Commons-Public-Partnership (CPP) ins deutsche Städtebaurecht könnte den Ursachen ihrer Verdrängung entgegenwirkt und ihr präfiguratives Potenzial für urbane Postwachstumsverhältnisse erhalten werden.
Kommerzialisierung und Finanzialisierung der Stadt
Das Städtebaurecht nimmt wesentlichen Einfluss auf die Stadtentwicklung. Laut § 1 Abs. 2 S. 1 Hs. 2 des Baugesetzbuches (BauGB) soll die Bauleitplanung in Städten eine dem Allgemeinwohl „dienende sozialgerechte Bodennutzung“ gewährleisten, was die verfassungsrechtlich verankerte Sozialbindung des Eigentums in einfaches Recht übersetzt.
Dieser Zielstellung sollen auch Kooperationen zwischen Kommunen und finanzstarken privaten Akteuren dienen, für die das Städtebaurecht den städtebaurechtlichen Vertrag sowie den Vorhaben- und Erschließungsplan vorsieht. Beide Instrumente haben in den letzten Jahrzehnten stetig an Bedeutung gewonnen. Gerade Städte mit belasteten Haushalten bemühen sich um kooperative Planung, etwa damit die Finanzierung und Durchführung von Wohnungsneubau von Privaten übernommen wird. Ist eine Kommune aber vom privaten Tätigwerden abhängig, kann dies – trotz ihrer Planungshoheit, die in der im Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie wurzelt – zum Einfallstor für eine Kommerzialisierung der Stadtplanung werden.
Dass eine von Gewinnlogiken dominierte Stadtentwicklungskultur kaum geeignet ist, auf langfristig gemeinwohlorientierte Verhältnisse hinzuwirken, unterstreicht die im vergangenen Jahr erfolgte Einführung des Bau-Turbos in § 246e BauGB. Die Norm soll Neubautätigkeit anregen und damit der in vielen Städten bestehenden Wohnungsnot entgegenwirken. Es handelt sich um eine befristete Sonderregelung, die nicht nur die im allgemeinen Städtebaurecht im Rahmen der Bauleitplanung vorgesehene Planungs- und Beteiligungskultur zugunsten von beschleunigtem Bauen unterläuft, sondern zugleich die spekulative Aufwertung von Grundstücken seitens der Investoren begünstigt. Deren Bodenspekulationen verursachen höhere Bodenpreise, wodurch auch die Mieten steigen. Die Norm verschärft mithin jene Finanzialisierungsprozesse, die die Wohnkrise erst hervorbringen. Abgesehen davon bräuchte es aus ökologischer Perspektive ohnehin einen Fokus auf Um- statt Neubau. Dies betonten auch die Architects for Future in ihrer Stellungnahme zur Reform von 2025.
Auch der Herstellung harmonischer Stadt-Land-Beziehungen, die eine urbane und ländliche Anliegen verbindende kommunale Bodenpolitik erfordert, ist der Bau-Turbo nicht unbedingt zuträglich. Nach den in § 246e Abs. 3 BauGB bestimmten Voraussetzungen kann dieser im Außenbereich angewendet werden. Bauen außerhalb des vorhandenen Siedlungskörpers bedeutet fortschreitenden Flächenverbrauch sowie ihre Versiegelung, was dem Flächensparziel der Bundesregierung widerspricht.
Einen sparsamen Umgang mit Fläche regt die im Baugesetzbuch verankerte Bodenschutzklausel (§ 1 a Abs. 2 BauGB) seit über 30 Jahren an. Dies soll vor den Konsequenzen von Versiegelung schützen, zu denen der irreversible Verlust fruchtbaren Bodens als Grundlage von Landwirtschaft und damit kommunaler Ernährungssicherheit zählt. Die Norm enthält jedoch kein Verbot der Außenentwicklung. Aufgrund ihrer Planungshoheit können Kommunen von der Klausel abweichen und tun dies regelmäßig. Ursächlich ist allen voran die Komplexität der Herausforderungen von nach innen gerichteter, qualitativer Stadtentwicklung. Ein besonderes Hindernis ist etwa, dass die Kommunen nur begrenzte Zugriffsmöglichkeiten auf Innenentwicklungspotenziale (IEP) haben, die meist dispers im Stadtgebiet verteilt und häufig auf Privatgrundstücken liegen.
Eine verbindliche „Innenentwicklungsmaßnahme“ ins Baugesetzbuch aufzunehmen, würde die Aktivierung dieser kleineren IEP erleichtern. Die Einführung des Instrumentes ließe eine gezielte bauliche Nachverdichtung zu und könnte dadurch verkürzten Diskussionen wie jener zur randseitigen Bebauung des Tempelhofer Feldes in Berlin vorbeugen. Der Erhalt solch öffentlicher Flächen dient einer resilienten Stadtentwicklung: So schützt unversiegelter Boden als Kaltluftentstehungsgebiet vor überhitzten Städten und mithin ihre Bewohnbarkeit auch für künftige Generationen. Im April dieses Jahres wurde nun ein weiterer Gesetzesentwurf veröffentlicht, der weitere Änderungen des Baugesetzbuches vorsieht. Enthalten sind unter anderem mögliche Anpassungen, um den durch den Bau-Turbo angeregten radikalen Paradigmenwechsel in Planungsfragen wieder einzudämmen. Ein Anknüpfungspunkt des Entwurfs ist die Neue Leipzig Charta (NLC), die im Jahr 2020 von den zuständigen europäischen Minister*innen verabschiedet wurde.
Die NLC gilt als zentrales Leitdokument für eine am Gemeinwohl orientierte Entwicklung europäischer Städte. Das Soft Law legt drei Handlungsdimensionen fest: die grüne, die gerechte und die produktive Stadt. Im jüngsten Gesetzesentwurf ist vorgesehen, die Planungsleitlinien in § 1 Abs. 6 BauGB zugunsten dieser Dimensionen zu schärfen. Zudem soll das Leitbild der dreifachen Innenentwicklung als Zielstellung der Bauleitplanung in § 1 Abs. 5 BauGB aufgenommen werden. Inhalt des Leitbildes ist, dass eine qualitative Entwicklung nach innen sowohl die bauliche Verdichtung als auch das Schaffen und den Erhalt von Stadtgrün und Freiräumen vereinen muss; daneben soll auch die räumliche Dimension der Mobilität einbezogen werden – mithin die Flächenpotenziale, die eine Mobilitätswende eröffnet und durch gesellschaftliche Umnutzungen wiederbelebt werden können. Die Verwirklichung dieses Leitbildes würde einen Schritt in Richtung gemeinwohlorientier Stadtentwicklung bedeuten; das notwendige bodenpolitische Instrumentarium ist dem Entwurf jedoch nicht zu entnehmen.
Weder die NLC noch der jüngste Gesetzesentwurf können der Kommerzialisierung und Finanzialisierung von Stadtplanung und -entwicklung grundlegend Einhalt gebieten. Beide reproduzieren stattdessen neoliberale Logiken: die produktive Stadt meint „wettbewerbsfähiger Standort“. Eben diesem Produktivitätsverständnis ist die krisenbehaftete „bodenlose Stadt“ der Gegenwart erwachsen. Für eine gerechte wie grüne Stadt der Zukunft bedarf es hingegen des Aufbaus nachhaltiger Infrastrukturen auf Grundlage demokratisierter Bodenbeziehungen.
Vergesellschafteter Boden in Verfassungsrecht und Wirklichkeit
Der Artikel 15 S.1 GG legt fest, dass „Grund und Boden […] zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden“ können. Die Norm wurde seit Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht angewandt. Aufgrund der Bemühungen der Berliner Initiative Deutsche Wohnen & Co. enteignen (DWE) erhält das transformative Potenzial des Artikels für die Rechtsordnung seit einigen Jahren mehr Aufmerksamkeit. Bezahlbarer Wohnraum ist dabei nur ein Ziel von DWE, insgesamt geht es um ein demokratisiertes Zusammenleben der Stadtgesellschaft auf Grundlage der Eindämmung der gewinnorientierten Verwertung städtischen Bodens.
Dieser laufende Demokratisierungsversuch für Berlin steht hinsichtlich seiner rechtspolitischen Ambitionen weitestgehend im Einklang mit den Bestrebungen der Recht-auf-Stadt-Bewegung. Deren Aktivist*innen fragten in vergangenen Jahrzehnten weltweit vielerorts danach, wem die Stadt gehört. Sie forderten mehr Teilhabe für alle Einwohner*innen und eigneten sich Flächen sowie Leerstand zur gemeinsamen selbstorganisierten Nutzung kollektiv an. Derart faktisch vergesellschaftete Räume in der Stadt werden auch als Commons bezeichnet. Es handelt sich um Systeme der demokratischen Selbstverwaltung in Peer Governance, in denen „eine Vielzahl von Menschen (eine Gemeinschaft), sich eine oder mehrere Ressourcen teilen und diese sowie ihre eigenen Beziehungen und (Re-)Produktionsprozesse durch horizontales gemeinsames Tun (dem Commoning) regeln“ (De Angelis 2017; Übers. d. A.).
Urban Commons sind präfigurative Orte vertiefter demokratischer Beziehungsweisen und dezentralen Wandels, orientiert an Solidarität, Subsistenz und Suffizienz. Boden und Raum werden hier nicht kommodifiziert, sondern durch von Commoning-Praktiken getragene Verwaltung zum Bestandteil einer gemeinschaftlichen Beziehung rund um ihre nicht-kommerzielle Nutzung: urbane Postwachstumsinseln.
Die Fragilität von Urban Commons
Commons werden kontinuierlich aus Städten verdrängt – selbst dann, wenn sie nicht das Ergebnis einer Besetzung sind. Eine Ursache ist, das Commoning nicht nach Marktlogiken funktioniert und dementsprechend keine Gewinne generiert. So gilt etwa in solidarischen Stadtteilküchen oftmals die Regel, dass grundsätzlich jede nur das „bezahlt“, was sie gerade geben kann oder möchte („ohne Zwänge beitragen“). Aus sozialstaatlicher Perspektive (Art. 20 I GG) übernehmen die Selbstorganisierten freiwillig wichtige Gemeinschaftsaufgaben.
Silke van Dyke und Tine Haubner habe in diesem Zusammenhang den Begriff des „Community-Kapitalismus“ geprägt. Dieser verdeutlicht, dass Systeme konkreter Solidarität zwar gebraucht werden, um vorhandene staatliche Versorgungslücken zu füllen, die unbezahlte Care-Arbeit der Beteiligten dabei allerdings ausgebeutet wird. Da diese Arbeit noch dazu eine materielle Infrastruktur benötigt, entstehen den Initiativen gar zusätzlich Pacht- und Mietkosten. Können diese nicht mehr bezahlt werden, verschwinden die Commons trotz ihrer Bedeutung für das Allgemeinwohl.
Die rechtliche Anerkennung und Förderung der Selbstverwaltungsstrukturen, die Urban Commons konstitutiv sind, könnte das ändern. Da dies derzeit nicht der Fall ist, werden Commons heute mitunter ins private Recht übersetzt, um kollektiv am Rechtsverkehr teilzunehmen. Durch die Etablierung von Vereinsstrukturen können zudem etwa Fördergelder für gemeinnützige Tätigkeiten eingeworben werden. Es stehen dann zwei rechtliche Organisationsstrukturen nebeneinander: Einerseits die jeweilige privatrechtliche, andererseits die Bottom-Up-gesetzte Selbstverwaltungsstruktur, welche die Beteiligten in iterativen und dynamischen Prozessen der Rechtsetzung von unten aushandeln.
Ausgestaltet sind diese Strukturen meist heterarchisch. Die Heterarchie soll dabei die Verteilung von Macht und Verantwortlichkeiten durch horizontale Strukturen mit hierarchischen Elementen sicherstellen. Wenn diese Strukturen von den privatrechtlichen überlagert werden, gefährdet das die Qualität der zwischenmenschlichen Beziehungsweisen des Commonings, die ein Commons erst hervorbringen. Zudem sind Commons weder privater noch öffentlicher Natur, sondern hybride Gebilde, die zwischen beiden Sphären liegen und damit deren Trennung – ein wesentliches Merkmal von Rechtsordnungen in westlicher Tradition – infrage stellen. Commons bilden genauer dritte Raumbereiche, die zumeist als Reaktion auf Verteilungsungerechtigkeiten entstehen und in denen demokratische Teilhabe immateriell wie materiell neu definiert wird.
Commons-Public-Partnership als Rechtsinstrument für Postwachstumsplanung von unten
Gesellschaftliche Megatrends werden zukünftig dazu führen, dass immer mehr Gebäude aus der Nutzung fallen. Diese obsolet gewordenen Strukturen – wie ehemalige Kaufhäuser und Tankstellen – eröffnen Raumpotenziale und stellen somit IEP dar, die gemeinwohlorientiert umgenutzt werden könnten. Angesichts dessen schlage ich die Einführung eines neuen Normenkomplexes im Städtebaurecht vor, der die gesellschaftlich getragene Wiederbelebung urbaner Obsoleszenz zum Gegenstand hat.
In diesem Komplex könnte die CPP als ein Rechtsinstrument für Partnerschaften zwischen Kommunalverwaltungen und Urban Commons verankert werden. Ein Commons würde in diesem Rahmen zur Erbbaurechtsnehmerin und Selbstverwaltungsrechte für bestimmte obsolet gewordene Strukturen, die im kommunalen Eigentum verbleiben, erhalten. Zusätzlich würden in einer Kooperationsvereinbarung, in Anerkennung ihrer Bedeutung für das Gemeinwohl, die Modalitäten staatlicher Unterstützung – etwa zur Übernahme von Sanierungskosten oder der Finanzierung bestimmter Einzelprojekte eines Stadtteil- oder Kulturzentrums – festgehalten. So könnten CPPs eine Demokratisierung der Ausübung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie bewirken. Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte solcher Kooperationen wären die Wertung des Art. 15 GG zugunsten der Vergesellschaftung von Boden sowie das Sozialstaatsprinzip.
Zur Stabilisierung solcher Kooperationen sollte der Komplex auch die Etablierung einer intermediären Institution vorsehen, die stadtweit Kommunikationsprozesse zwischen Stadtverwaltung, einzelnen Commons und der breiten Öffentlichkeit moderiert. Eine solche existiert mit dem Observatory of the Commons in Neapel, das auch für transparentere, demokratisierte Liegenschaftspolitik zuständig ist.
Dem Baugesetzbuch ist derzeit keine Rechtsgrundlage für Kooperationen von Kommunen mit gesellschaftlichen Initiativen zu entnehmen. Als Trägermodelle für solche Formen kooperativer Stadtentwicklung, die der Umsetzung fünf Prinzipien guter urbaner Governance der NLC dienen, wird in der Praxis zwar bereits die Civic Public Partnership (CivPP) ausprobiert: Die CPP unterscheiden sich in der vorgeschlagenen Konzeption jedoch von dieser, da Commons hier wie beschrieben als demokratische Institutionen der Vergesellschaftung von Boden rechtlich anerkannt und gefördert würden.
Die für ausgewogene Stadt-Land-Beziehungen notwendige Innenentwicklung verlangt nach stadtweiten Transformationen von Bestandsbauten und nachhaltiger Nutzungskoordination. Community Planning rund um obsolete Strukturen zu ermöglichen und zu verstetigen, könnte einen wichtigen rechtlichen Impuls zugunsten eines zukunftsfähigen Umgangs mit Boden auf dem Weg in die Postwachstumsstadt bedeuten.
Zur Autorin:
Katja Schubel ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin an der Professur für Öffentliches Recht und Wirtschaftsvölkerrecht von Isabel Feichtner an der Universität Würzburg. Gegenstand ihrer Forschung ist die Commons-Public-Partnerships als transformatives Rechtsinstrument.
