Im globalen Wettkampf um die Technologieführerschaft haben sich die Fronten verhärtet: China protestiert gerade gegen den von der Europäischen Kommission vorgeschlagenen Industrial Accelerator Act (IAA) und sieht sich davon diskriminiert. Der IAA ist Teil der neuen „Made in Europe“-Initiative der EU, die eine lokale Herstellung wichtiger Produkte in Europe fördern soll, unter anderem von Batterien, E-Autos, PV-Modulen und Stahl. Direktinvestitionen in Europa sollen in diesen Bereichen nur noch unter bestimmten Auflagen – etwa Technologietransfer an europäische Unternehmen, Joint Ventures oder lokale Wertschöpfung – genehmigt werden.
Und das ärgert vor allem China, dessen Unternehmen in diesen Bereichen auch technologisch führend sind und die derzeit beispielsweise im Batteriebereich stark in Europa investieren. Einerseits zielt der Vorschlag der Kommission direkt auf China ab, da die Vorgaben nur für Direktinvestition aus Ländern gelten sollen, die mehr als 40% der globalen Produktionskapazitäten in diesen Sektoren besitzen. Zudem war es einst die EU selbst, die die gleichen Maßnahmen, die sie nun von chinesischen Investoren verlangt, in China anprangerte.
Für die EU ist der IAA aber durchaus konsequent. Hinter den Plänen steht einerseits die Sorge vor einer wachsenden Abhängigkeit von China: Fallen Lieferketten aus oder kommt es zu politischen Zerwürfnissen, könnte Europa schnell den Zugang zu wichtigen Produkten, Rohstoffen und Technologien verlieren. Und andererseits basiert „Made in Europe“ auf der ehrlichen Erkenntnis, dass China die EU in einigen Sektoren längst abgehängt hat: Ein Großteil der PV-Module, Batterien und E-Autos weltweit wird in China hergestellt. Mit Made in Europe soll in diesen Zukunftsbereichen wieder mehr Wertschöpfung in Europa generiert werden.
Europas Dilemma
Doch das Vorhaben birgt ein Dilemma: Die EU braucht in diesen Sektoren Direktinvestitionen und Technologietransfer aus China, um wieder einen Fuß in die Tür zu bekommen. Eine zu harte Konfrontation beinhaltet nun das Risiko, dass chinesische Firmen und Investoren den europäischen Markt meiden. Europas Unternehmen würden in wichtigen Bereichen den Zugang zu Technologien und Vorprodukten aus China verlieren. Wie viel steht bei dem Streit für Europa auf dem Spiel?
Um Europas Abhängigkeiten und den aktuellen Handelsstreit besser zu verstehen, lohnt sich ein Blick nach China. Denn anders als von Griechenlands ehemaligem Finanzminister Yanis Varoufakis in einem kürzlich erschienenen Bericht dargestellt, produzieren viele Industriesektoren in China tatsächlich seit Jahren mehr Güter, als in dem Land gebraucht werden. Das zeigt eine aktuelle Studie, die wir im Auftrag des Europäischen Parlaments durchgeführt haben.
Grundsätzlich können solche Überkapazitäten in Erwartung hoher Nachfrage aufgebaut werden, sollten aber wieder zurückgehen, wenn diese Nachfrage ausbleibt. Sie können jedoch auch durch Subventionen, Steuervergünstigungen und billige Kredite am Leben gehalten werden, um Beschäftigung zu sichern – etwa auf Betreiben staatlicher Funktionäre, deren Karriere vom Erreichen von Produktions- und Investitionszielen abhängt.
Der EU sind die chinesischen Überkapazitäten seit langem ein Dorn im Auge: Sie sieht darin eine Bedrohung für die europäische Industrie, da dadurch Produkte zu nicht-wettbewerbsfähigen Preisen den europäischen Markt schwemmen können. Als Reaktion hat sie bereits handelspolitische Schutzmaßnahmen wie Zölle auf Importe von chinesischen E-Autos eingeführt,. Doch solche Schutzmaßnahmen sind schwer zu handhaben. Nicht nur haben sie neben den gewünschten Effekten oft negative Nebenwirkungen, sie sind auch nur sehr beschränkt und in der Regel ex-post einsetzbar, wenn ein Gutteil des Schadens schon eingetreten ist.
Eine differenzierte Risiko-Bewertung
Das Risiko durch chinesische Überkapazitäten für Europas Industrie, auf das die EU nun mit schwerfälligen handelspolitischen Schutzmaßnahmen reagiert, ist real. Dennoch sollte man dieses Risiko differenziert betrachten: Denn erstens führen industrielle Überkapazitäten nicht automatisch zu steigenden Exporten nach Europa, sondern zunächst zu einem erheblichen Teil dazu, dass Unternehmen ihre Lagerbestände ausbauen. Für die europäische Industrie bedeutet das dennoch Instabilität: Sobald die Lager an ihre Auslastungsgrenzen stoßen, kann China den Druck auf die EU über Importe kurzfristig stark erhöhen.
Zweitens ist die verschlechterte Handelsbilanz der EU mit China nicht allein das Ergebnis wachsender chinesischer Exporte in die EU. Ebenso wichtig ist der Einbruch der EU-Exporte nach China. Europäische Waren haben zunehmend Schwierigkeiten, in einen Markt vorzudringen, der immer stärker von chinesischen Produzenten dominiert wird, darunter auch solche, die durch staatliche Unterstützung am Leben gehalten werden.
Drittens ist Europa in einigen Sektoren weiterhin technologisch führend, darunter bei Halbleitern, Wasserstoff und Industrierobotern. In diesen Bereichen importiert die EU vor allem chinesische Produkte aus dem niedrigeren und mittleren Technologiesegment, und China ist abhängig von europäischen Hightech-Komponenten und -Produkten. Das begrenzt die direkten Auswirkungen auf europäische Unternehmen. Bei E-Autos verringern laufende Umstrukturierungen und die Lokalisierung von Produktionsnetzwerken in Europa die Risiken durch Überkapazitäten für Hersteller, erhöhen jedoch die technologische Abhängigkeit von chinesischen Batterieanbietern.
Viertens hat sich mittlerweile auch in Peking die Politik gewandelt. Lange Zeit wollte man dort nichts von den eigenen Überkapazitäten wissen, doch jetzt sieht man: Übertriebener Wettbewerb und Subventionierung haben teils so viele Überkapazitäten erzeugt, dass diese die Wirtschaftlichkeit vieler Unternehmen untergraben und zur Bremse für Chinas eigentliches Ziel –Technologie-Führerschaft – geworden sind. Zwar will man den Ausdruck „Überkapazitäten“ nicht verwenden und setzt stattdessen auf den Begriff „Involution“ – de facto sollen neue Maßnahmen aber nun falsche Wettbewerbsanreize im Land einschränken und Überkapazitäten reduzieren.
China hat die bessere Verhandlungsposition
Ziehen Peking und Brüssel also in Wahrheit am gleichen Strang, wenn beide Überkapazitäten in China reduzieren wollen? Womöglich nur vorübergehend: Denn selbst wenn chinesische Überkapazitäten zurückgehen, wird die Herausforderung für Europas Industrie nicht verschwinden – im Gegenteil. Wenn es in China zu einer erfolgreichen Konsolidierung auf wenige, aber produktivere und innovativere Unternehmen kommt, stellt das für europäische Firmen langfristig eine noch größere Herausforderung dar.
Dennoch bietet der politische Wandel in Peking für die EU die Chance, nun erneut und produktiver mit China über Überkapazitäten zu sprechen – solange die Gespräche nicht wieder durch den aktuellen Handelsstreit torpediert werden.
Stattdessen sollten bei den Gesprächen mit Peking die Verhandlungen zu Überkapazitäten und dem IAA zusammen gedacht werden. Für die EU steht viel auf dem Spiel: Ohne eine Verständigung mit Peking könnten chinesische Direktinvestitionen – etwa in die EU-Batterieproduktion – wegfallen, die auch für die europäische Wertschöpfung in der E-Auto-Produktion nachteilig wären. Europa wäre dann womöglich erst recht wieder auf Importe aus China angewiesen.
Und auch verbesserte Handelsschutzmaßnamen sind hier nicht ausreichend. Um ihre eigenen Abhängigkeiten – etwa im Batteriesektor – zu reduzieren und um künftig mit chinesischen Unternehmen konkurrieren zu können, muss die EU vor allem in neue Technologien und Talente investieren – und dabei wohl auch auf chinesisches Know-how setzen. Aber auch in den Sektoren, in denen europäische Firmen noch einen Vorsprung haben, braucht es einen verstärkten Fokus auf Innovation.
Für viele mag diese Erkenntnis schmerzhaft sein: Wo bei den Verhandlungen einst Europa am längeren Hebel saß, hält heute in vielen Fällen China die Trümpfe in der Hand. Die eigentliche Frage ist nicht, ob Europa mit China kooperieren soll. Sie lautet: Hat Europa noch genug zu bieten, um China an den Verhandlungstisch zu bringen? Die Antwort hängt davon ab, wie schnell und entschlossen Europa in jene Sektoren investiert, in denen es noch führend ist. Nur so schafft es die Grundlage für eine Kooperation auf Augenhöhe in den Bereichen, in denen es aufholen muss.
Zu den Autor*innen:
Bernhard Tröster ist Wissenschaftler bei der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE) und beschäftigt sich dort mit Entwicklungsökonomie, Internationalem Handel und Rohstoffmärkten.
Simela Papatheophilou ist Wissenschaftlerin bei der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE) und arbeitet dort zu juristischen Aspekten im Kontext Internationaler Entwicklung, Weltwirtschaft und Menschenrechte.
Werner Raza ist wissenschaftlicher Leiter der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE). Seine Arbeitsschwerpunkte liegen im Bereich Internationaler Handel, Entwicklungsökonomie und Entwicklungspolitik.
