Boden ist eine zentrale Grundlage wirtschaftlicher Entwicklung und gesellschaftlichen Wohlergehens, spielt im ökonomischen Diskurs heutzutage jedoch meist nur eine Nebenrolle. Dabei wirft die endliche Ressource Boden zentrale Fragen einer verlässlichen Grundversorgung innerhalb planetarer Grenzen auf: von Wohnen, Energie und Mobilität bis hin zu Industrie, Landwirtschaft, Erholungsräumen und ökologischen Funktionen.
Die Sonderreihe „Boden als öffentliche Infrastruktur“ widmet sich diesen Zusammenhängen aus unterschiedlichen Perspektiven. In fünf Beiträgen geht sie der Frage nach, was es heißt, Boden als öffentliche Infrastruktur neu zu denken und welche Konsequenzen sich daraus für eine zeitgemäße Bodenpolitik und die ökonomische Debatte ergeben. Sie behandelt Fragen der Bodengerechtigkeit, der Demokratisierung urbaner Bodenbeziehungen, der Rolle von Bodenrenten und Bodenwerten für Infrastrukturen sowie des Flächensparens, dessen Relevanz weit über ökologische Zielsetzungen hinausgeht.
Die Reihe wird von Economists for Future gemeinsam mit dem Kompetenzzentrum Alltagsökonomie kuratiert und erscheint in Kooperation mit dem Makronom. Gefördert wird sie von der Heidehof Stiftung. Hier finden Sie alle Beiträge, die bisher im Rahmen der Serie erschienen sind.
Um den anhaltenden Wohnungsmangel in Deutschland zu bekämpfen, verabschiedete die Bundesregierung im Herbst 2025 den sogenannten „Bau-Turbo“. Dabei handelt es sich um eine Sonderregelung im Baugesetzbuch, die es Kommunen bis Ende 2030 ermöglicht, den Neu- oder Umbau von Wohngebäuden schneller – konkret: ohne aufwändiges Bebauungsplanverfahren – zu genehmigen.
Dass Städte und Gemeinden damit, wie Bundesbauministerin Verena Hubertz (SPD) ankündigt, zügiger „nachverdichten, aufstocken, erweitern und umnutzen“ können, klingt zunächst vielversprechend. Denn gerade in den dynamisch wachsenden Ballungsräumen, wo der Wohnungsmangel am akutesten ist, ließe sich zusätzlicher Wohnraum durch Nachverdichtungen und Umbauten bestehender Gebäude zielgerichtet und flächenschonend errichten.
Ökologische und soziale Grenzen des „Bau-Turbos“
Ob der „Bau-Turbo“ tatsächlich zu mehr Nachverdichtung und Umbauten führen wird, bleibt allerdings abzuwarten. Denn trotz planungsrechtlicher Vereinfachungen bleibt die Schaffung von Wohnraum innerhalb der Ballungsräume etwa aufgrund der hohen Bodenpreise, baulicher Hürden oder auch zurückhaltender Privateigentümer komplex und teuer. Für manche Kommunen dürfte es einfacher sein, mit dem „Bau-Turbo“ verfügbare Grünflächen am Rande oder außerhalb bestehender Siedlungsstrukturen zur Wohnungsbebauung auszuweisen.
Dies befürchten auch einige zivilgesellschaftliche Organisationen. So kritisiert etwa der NABU, dass der Bau-Turbo „auf Kosten von Natur und Klima“ gehe. Denn eine solche Regelung, die aufgrund der Dringlichkeit der Wohnungsfrage zu einer schnelleren Bebauung von Freiflächen führen könnte, sei „ein gefährlicher Irrweg, der den bereits viel zu hohen Flächenverbrauch in Deutschland weiter antreiben wird“. Damit gefährde die Bundesregierung ihr eigenes Ziel, die Flächenneuinanspruchnahme bis 2030 unter 30 Hektar pro Tag zu halten.
Der Bau-Turbo wirft aber nicht nur ökologische, sondern auch soziale Fragen auf. Zumindest in den attraktiven Ballungsräumen ist davon auszugehen, dass selbst eine hohe Neu- oder Umbautätigkeit in den nächsten Jahren nicht zwangsläufig zu mehr Wohnraum führen wird, der für kleinere und mittlere Einkommen auch bezahlbar ist.
Zunächst sind die Umbaukosten und insbesondere die Preise verfügbarer Grundstücke in attraktiven Großstädten derart hoch, dass sich meist nur ein Um- oder Neubau in höherpreisigen Segmenten lohnt. Bleibt zudem der Nachfragedruck in den attraktiven Lagen erwartungsgemäß hoch, dann würden neu geschaffene Wohnungen erst einmal nur die Mietanstiege dämpfen, nicht aber zu sinkenden Mieten führen. In ohnehin angespannten Wohnungsmärkten ist eine Um- und Neubautätigkeit (in realistischerweise zu erwartendem Umfang) allein keine hinreichende Bedingung für ausreichend bezahlbaren Wohnraum.
Es braucht also mehr als eine schnelle Angebotsausweitung, um die gegenwärtige Wohnungsfrage sozial-ökologisch verantwortlich zu bearbeiten. Oder in den Worten Elisabeth Broermanns, Sprecherin von Architects for Future: „Geschwindigkeit allein löst kein strukturelles Problem.“
Für eine Reform der Bodenordnung
Weil eine einzelne Regelung wie der Bau-Turbo nicht ausreichen wird, um soziale und ökologische Ziele in der Nutzung städtischer oder stadt-naher Böden systematisch zu verbinden, stellt sich eine grundsätzlichere Frage: Wie sollte die urbane Bodenordnung – also die Gesamtheit jener institutionellen Arrangements, die die Verfügung, Nutzung und Verteilung von urbanem Grund und Boden strukturieren – ausgestaltet sein, um substanziellen sozial-ökologischen Anforderungen zu entsprechen?
Eine zentrale Schwachstelle der gegenwärtigen Bodenordnung ist, dass private Eigentümer weitreichende Verfügungsrechte über die knappe Ressource Boden erhalten, ohne diese Rechte mit hinreichenden sozialen und ökologischen Pflichten zu verknüpfen. Besonders deutlich zeigt sich dies in der Möglichkeit, siedlungsrelevante Grundstücke aus spekulativen Gründen ungenutzt zurückhalten zu können. So ist dabei nicht etwa die „Gier“ einzelner Bodenspekulanten das eigentliche Problem, sondern ein institutionelles Gefüge, das Spekulation strukturell begünstigt. Es bedarf daher einer grundlegenden Reform der Bodenordnung.
Aber wie können bei Reformvorhaben soziale und ökologische Anforderungen an die Bodennutzung abgewogen werden? Dazu bedarf es eines normativen Rahmens, der nur dann eine demokratisch-transparente Abwägung erlaubt, wenn er offengelegt und damit öffentlich zur Diskussion gestellt wird. Den normativen Rahmen zur Evaluation wirtschaftspolitischer Reformvorhaben explizit zu machen sowie kritisch zu reflektieren und weiterzuentwickeln, ist eine zentrale Aufgabe der Wirtschaftsethik. Im Folgenden stelle ich meine bisherigen Überlegungen zu einem solchen Rahmen – meinem Vorschlag einer urbanen Bodengerechtigkeit – kurz vor.
Als normatives Fundament meiner Überlegungen dient der Capability-Ansatz des indischen Wirtschaftsnobelpreisträgers Amartya Sen. Aus der Perspektive Sens sind institutionelle Arrangements danach zu bewerten, ob ihre konkrete Ausgestaltung dazu beiträgt, die realen Verwirklichungschancen (capabilities) von Individuen zu fördern – also den Möglichkeitsraum von Menschen zu erweitern, ein selbstbestimmtes Leben zu führen, das sie für sich als wertvoll erachten.
Für die Ausgestaltung bodenbezogener Institutionen heißt das: Im Vordergrund steht nicht, wem Boden formal gehört oder wie effizient er genutzt wird, sondern die Frage, ob seine Nutzung die realen Möglichkeiten von Menschen für angemessenes Wohnen, urbane Teilhabe und ein gesundes Lebensumfeld ausweitet oder einschränkt. Welche capabilities in einem gegebenen Kontext zu beachten oder gar zu priorisieren sind, gibt Sens Ansatz nicht vor, sondern ist, wie Sen betont, im öffentlichen Diskurs zu klären. Bei der Frage, welche capabilities für eine Reform der Bodenordnung relevant sind, ist zunächst darauf zu blicken, welche gesellschaftlich relevanten Funktionen die Ressource Boden erfüllt.
Bodenfunktionen als materielle Grundlagen zentraler capabilities
Gängige Klassifikationen wie etwa jene des Bundes-Bodenschutzgesetzes oder des Schweizer Bundesamtes für Umwelt unterscheiden zwischen verschiedenen Funktionen, die Grund und Boden für Menschen und andere Lebewesen erfüllen. Zu den im Kontext des urbanen oder periurbanen Wohnens zentralen Funktionen gehört zunächst die Trägerfunktion: Boden ist als Trägerfläche für unterschiedliche Formen menschlicher Bebauung unabdingbar. Neben Wohngebäuden gehören dazu auch andere bauliche Anlagen wie Verkehrsinfrastruktur, Einrichtungen der Daseinsvorsorge oder öffentliche Räume.
Leider gerät aber häufig aus dem Blick, dass Boden nicht nur eine bebaubare Oberfläche, sondern die oberste belebte Erdschicht ist, die mehrere ökologische Funktionen erfüllt. Im städtischen Kontext besonders relevant sind dabei die Regulierungsfunktion sowie die Lebensraumfunktion. Die Regulierungsfunktion bezeichnet die Fähigkeit unversiegelter Böden, regulierend auf natürliche Kreisläufe zu wirken, indem sie etwa Stoffe aufnehmen, speichern und umwandeln. In der Stadt sind unversiegelte Böden auf diese Weise etwa für die Klimaregulation oder für die Aufnahme von Regenwasser wichtig. Die Lebensraumfunktion verweist auf die Bedeutung von Böden als Lebensraum für nicht-menschliche Organismen und als Erholungsraum für Menschen. Dadurch tragen intakte Grünflächen innerhalb und am Rande von Städten nicht nur zum „Gang ins Grüne“, sondern zur Erhaltung der Biodiversität sowie zur Sicherung stabiler Ökosysteme bei.
Diese Funktionen verdeutlichen, dass Boden keine Ressource unter vielen, sondern eine unverzichtbare Grundlage dafür ist, dass bestimmte Handlungs- und Lebenschancen überhaupt realisiert werden können. So sind unterschiedlich genutzte urbane Böden als materielle Basis einiger fundamentaler capabilities zu verstehen. Die Trägerfunktion ist Voraussetzung für die realen Freiheiten, sicher und angemessen wohnen und – etwa über eine gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur – am urbanen Leben teilhaben zu können. Diese Verwirklichungschancen nenne ich trägerbezogene capabilities.
Die ökologischen Funktionen sind Grundlage umweltbezogener capabilities. Unversiegelte Böden tragen über die Regulierungs- und Lebensraumfunktion zur Möglichkeit bei, in einer gesunden Umwelt zu leben und sich in lebenswerter, naturnaher Umgebung zu erholen.
An dieser unvollständigen Liste bodenbezogener capabilities wird deutlich, dass ihre Verwirklichung zu Zielkonflikten führen kann. Wird etwa neuer Boden für Wohnbauzwecke versiegelt, kann dies zwar mehr Menschen die reale Freiheit erschließen, sicher und angemessen wohnen zu können. Allerdings wird durch die Versiegelung die ökologische Bodenfunktionalität der bebauten Fläche oft dauerhaft und irreversibel zerstört, wodurch die entsprechenden umweltbezogenen capabilities für aktuell, aber auch für zukünftig lebende Generationen beeinträchtigt werden.
Zwei Prinzipien urbaner Bodengerechtigkeit
Aus den bodenbezogenen capabilities lassen sich nun zwei Prinzipien formulieren, die für soziale Mindestansprüche und ökologische Grenzen stehen. Sie dienen als ethische Leitplanken für die Ausgestaltung einer Bodenordnung ebenso wie für konkrete Entscheidungen über die Bodennutzung.
Erstens gilt ein soziales Mindestprinzip: Die Bodenordnung ist so auszugestalten, dass sie ein Mindestniveau trägerbezogener capabilities für alle gewährleistet. Dieses Mindestniveau ist über ausgewählte Indikatoren genauer zu bestimmen. Bodenbezogene institutionelle Arrangements dürfen die dauerhafte Sicherung dieses Mindestniveaus nicht strukturell verhindern.
Zweitens gilt ein prinzipielles ökologisches Verschlechterungsverbot: Da die Versiegelung die ökologische Funktionalität der Böden und damit die materiellen Grundlagen umweltbezogener capabilities dauerhaft beeinträchtigt, ist die Neuversiegelung von Grünflächen untersagt. Dieses Verbot kennt jedoch eine geregelte Ausnahme, auf die ich weiter unten genauer eingehe.
Zusammen formulieren beide Prinzipien die Anforderungen an die Ausgestaltung der Bodenordnung: Bodenbezogene Institutionen sind so zu reformieren, dass sie zu einer Nutzung städtischer und stadt-naher Böden führen, durch die das Mindestniveau an trägerbezogenen capabilities nach Möglichkeit ohne zusätzliche Neuversiegelung gesichert werden kann.
Welche konkreten Reformschritte dafür nötig sind, gibt dieser Ansatz einer Bodengerechtigkeit nicht vor. Zu möglichen Ansatzpunkten gehören aus meiner Sicht Ausgestaltungen des Bodeneigentums und der Bodenplanung. Zunächst erscheint es vielversprechend, das Bündel privater Bodeneigentumsrechte und -pflichten neu auszubalancieren – etwa durch eine höhere Abschöpfung von Bodenrenten mittels einer Bodenwertsteuer, Maßnahmen zur Leerstandaktivierung oder schärfere Baugebote für entwicklungsrelevante Flächen. Darüber hinaus könnten Kommunen stärker in die Lage versetzt werden, über mehr kommunales Bodeneigentum eine aktive kommunale Bodenpolitik nach Ulmer Vorbild umzusetzen.
Das Beispiel der Stadt Ulm zeigt, dass Instrumente wie systematische Bodenbevorratung, Konzeptvergabe statt Meistbieterprinzip und im Grundbuch gesicherte Wiederkaufsrechte dazu beitragen können, Bodenpreise deutlich unter dem Niveau vergleichbarer Städte zu halten. Auch könnten gemeinschaftliche Bodeneigentumsformen (etwa Genossenschaften oder Bodenstiftungen) stärker gefördert werden. Sie könnten dazu beitragen, mehr Boden dauerhaft aus profitorientierten Verwertungskreisläufen zu entziehen und eine partizipativere Entscheidungsfindung über die konkrete Bodennutzung zu fördern.
Mit Blick auf die Bodenplanung könnte sogar eine Art „Bau-Turbo” Teil der Reformbemühungen sein. Er sollte allerdings so ausgestaltet sein, dass er das leistet, was Bundesbauministerin Hubertz verspricht: zügiger und zugleich sozial-ökologisch tragfähiger „nachverdichten, aufstocken, erweitern und umnutzen“ zu können.
Eine Prioritätenordnung für den sozial-ökologischen Zielkonflikt
Dennoch kann der Fall eintreten, dass das soziale Mindestprinzip lokal ohne Neuversiegelung nicht zu sichern ist. Dafür sieht das Konzept der urbanen Bodengerechtigkeit eine geregelte Ausnahme vom Verschlechterungsverbot vor: Eine zusätzliche Neuversiegelung ist nur dann zulässig, wenn sie vor Ort zur Sicherung des sozialen Mindestprinzips nachweislich erforderlich ist und keine hinreichenden und umsetzbaren Alternativen bestehen, das soziale Mindestprinzip ohne Neuversiegelung zu sichern. Konkret kann eine Kommune nur dann zusätzliches Bauland ausweisen, wenn die Indikatoren des sozialen Mindestniveaus in einem Ballungsraum nicht erreicht sind, die Leerstandquote vor Ort sehr niedrig ist und Umbaumaßnahmen oder Nachverdichtungen auf bereits versiegelten Flächen (z.B. Aufstockungen, Dachausbau, Umnutzungen) auch nach einer Reform der Bodenordnung nur in sehr geringem Maß erfolgen.
Für die öffentliche Bebauungsplanung gilt dann eine ökologisch begründete Prioritätenordnung: Erstens ist zusätzlicher Wohnraum vorrangig durch Nachverdichtung auf bereits (teil-)versiegelten oder baulich vorgeprägten Flächen innerhalb der Stadt zu schaffen. Zweitens sind Neuausweisungen gemäß dem planerischen Leitbild eines Transit-Oriented Developments – also einer Entwicklung entlang von Verkehrsachsen mit guter ÖPNV-Anbindung – zu konzentrieren; sei es an innerstädtischen Bahnhöfen oder entlang von S-Bahn-Korridoren am Stadtrand. Dichte, gemischt genutzte Quartiere in gut erschlossenen Lagen weisen – unter Einbezug verkehrsbedingter Emissionen – regelmäßig eine günstigere ökologische Gesamtbilanz auf als eine weitere Ausdehnung autoabhängiger Siedlungen im Umland. Drittens kommt, wo diese Optionen nicht ausreichen, nur eine kompakte Erweiterung bestehender Siedlungsstrukturen in Betracht. Eine weitere Zersiedelung der Landschaft ist aus ökologischer Perspektive nicht zu rechtfertigen und daher auszuschließen.
Das Konzept der urbanen Bodengerechtigkeit ist kein ausdefinierter bodenpolitischer Werkzeugkasten. Es ist ein normativer Rahmen, mit dessen Hilfe festgelegt werden kann, nach welchen Maßstäben Entscheidungen über die Nutzung urbaner und periurbaner Böden zu treffen sind. Punktuelle Maßnahmen wie der „Bau-Turbo“ können diesen normativen Anforderungen allein nicht gerecht werden. Vielmehr bedarf es struktureller Reformen, die soziale und ökologische Ziele systematisch zusammendenken, statt sie durch kurzfristigen wohnungspolitischen Aktionismus gegeneinander auszuspielen.
Zum Autor:
Julian Degan ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Oswald von Nell-Breuning-Institut für Wirtschafts- und Gesellschaftsethik an der Phil.-Theol. Hochschule Sankt Georgen in Frankfurt am Main. In seiner Forschung beschäftigt er sich aus wirtschaftsethischer Perspektive mit der Vermögensungleichheit und der Wohnungsfrage, insbesondere mit Bodenmärkten und dem Eigentum an Grund und Boden.
Hinweis:
Dieser Beitrag entstand im Rahmen des von der Hans-Böckler-Stiftung finanzierten Forschungsprojektes „Umstrittener städtischer Boden“.
