Der neue Weltbank-Report Industrial Policy for Development analysiert zentrale Determinanten wirtschaftlicher Entwicklung mit Fokus auf Produktivität, Ressourcenallokation und institutionelle Qualität. Ausgangspunkt ist die Beobachtung, dass viele Entwicklungs- und Schwellenländer trotz Phasen ökonomischen Wachstums langfristig hinter ihrem Produktivitätspotenzial zurückbleiben.
Der Bericht identifiziert strukturelle Ineffizienzen und institutionelle Defizite als zentrale Ursachen und leitet daraus eine Reihe wirtschaftspolitischer Reformempfehlungen ab. Ein zentrales Argument des Reports ist, dass nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung weniger durch Kapitalakkumulation als vielmehr durch Produktivitätssteigerungen bestimmt wird. Während Investitionen kurzfristig Wachstum generieren können, hängt langfristiger Wohlstand entscheidend davon ab, wie effizient Produktionsfaktoren eingesetzt werden.
Als Hauptursache für schwache Produktivitätsentwicklung wird eine ausgeprägte Fehlallokation von Ressourcen identifiziert: Kapital und Arbeit sind häufig nicht in den produktivsten Unternehmen gebunden. Ineffiziente Firmen verbleiben im Markt, während produktivere Unternehmen durch finanzielle, regulatorische oder politische Barrieren am Wachstum gehindert werden. Eng damit verknüpft ist die Rolle institutioneller Rahmenbedingungen. Der Report betont, dass funktionierende Märkte stabile Institutionen voraussetzen, insbesondere gesicherte Eigentumsrechte, transparente Regulierung und effektive Wettbewerbspolitik. Schwache Institutionen fördern hingegen Rent-Seeking und verzerren Marktprozesse. Ein weiterer zentraler Aspekt ist die Bedeutung funktionierender Finanzmärkte. In vielen Ländern ist der Zugang zu Kapital eingeschränkt oder politisch verzerrt, wodurch Investitionen nicht in die produktivsten Verwendungen fließen. Dies verstärkt bestehende Ineffizienzen.
Schließlich hebt der Bericht die Bedeutung von Strukturwandel hervor. Entwicklung wird als Prozess verstanden, bei dem Arbeitskräfte und Kapital in produktivere Sektoren verlagert werden. In vielen Ländern bleibt dieser Prozess jedoch unvollständig, wodurch große Teile der Bevölkerung in informellen oder gering produktiven Tätigkeiten verbleiben.
Auf Grundlage dieser Diagnose formuliert der Report eine Reihe wirtschaftspolitischer Empfehlungen, die stark auf die Verbesserung von Marktmechanismen und institutionellen Rahmenbedingungen abzielen. Erstens wird die Förderung von Wettbewerb betont, insbesondere durch den Abbau von Markteintrittsbarrieren und monopolistischen Strukturen. Zweitens plädiert der Bericht für Reformen im Finanzsektor, um den Kapitalzugang für produktive Unternehmen zu verbessern. Drittens wird die Bedeutung von Unternehmensdynamik hervorgehoben, insbesondere durch erleichterte Unternehmensgründungen und effizientere Insolvenzverfahren.
Darüber hinaus empfiehlt der Report eine Reduktion selektiver staatlicher Eingriffe. Industriepolitische Maßnahmen und Subventionen werden kritisch bewertet, da sie häufig zu Marktverzerrungen führen. Stattdessen wird ein Fokus auf „horizontale“ Maßnahmen gelegt, etwa Investitionen in Infrastruktur, Bildung und allgemeine institutionelle Qualität.
Kritische Einordnung
Der Report folgt weitgehend einem marktorientierten Entwicklungsparadigma, das stark vom Washington Consensus geprägt ist. Der Staat wird primär als Rahmengeber verstanden, während Märkte als zentrale Koordinationsmechanismen gelten. Diese Perspektive betont Effizienz und institutionelle Qualität, vernachlässigt jedoch teilweise die aktive Gestaltung wirtschaftlicher Transformation.
Ein zentraler Kritikpunkt besteht darin, dass der Report erfolgreiche Beispiele staatlich gesteuerter Entwicklung nur unzureichend berücksichtigt. Insbesondere die ostasiatischen Entwicklungsstaaten – etwa Südkorea, Taiwan, Vietnam, Malaysia oder China – haben gezielte Industriepolitik eingesetzt, um strukturellen Wandel aktiv zu fördern. Diese Strategien umfassten unter anderem die gezielte Förderung strategischer Industrien, exportorientierte Wachstumsmodelle sowie eine koordinierte Kreditvergabe. Es hat sich gezeigt, dass staatliche Eingriffe entscheidend für erfolgreiche Aufholprozesse sein können. Der Report integriert diese Erfahrungen jedoch nur begrenzt und bleibt stattdessen bei einer generellen Skepsis gegenüber selektiver Industriepolitik.
Ein weiterer Kritikpunkt ergibt sich aus aktuellen Entwicklungen in fortgeschrittenen Volkswirtschaften. Während der Report Entwicklungsländern primär marktorientierte Reformen empfiehlt, ist in den USA und der Europäischen Union eine deutliche Rückkehr aktiver Industriepolitik zu beobachten. Beispiele hierfür sind neuerdings der Inflation Reduction Act in den USA oder industriepolitische Strategien der EU. Diese Maßnahmen beinhalten umfangreiche Subventionen, staatliche Koordination und protektionistische Elemente. Auch Deutschland und Frankreich verfolgen zunehmend strategische Industriepolitik.
Diese Entwicklung deutet auf eine Abkehr von rein liberalen Marktmodellen hin und wirft die Frage auf, warum die Weltbank Entwicklungsländern weiterhin stärker restriktive Empfehlungen gibt. Kicking away the ladder – wie es Friedrich List bereits 1841 beschrieben hat: Friedrich List nutzte die Metapher des „Wegwerfens der Leiter“, um eine seiner Meinung nach heuchlerische Handelspolitik dominierender Wirtschaftsmächte zu kritisieren. Ein Land, das durch Schutzzölle und staatliche Förderung zur industriellen Weltmacht aufgestiegen ist, erklärt plötzlich den Freihandel zum Ideal. Es fordert andere (noch schwächere) Nationen auf, ihre Märkte zu öffnen. Damit nimmt es den Nachfolgern das Werkzeug weg, das es selbst für den Aufstieg genutzt hat.
„Es ist ein sehr gewöhnliches Kunststück der Klugheit, wenn einer den Gipfel der Größe erreicht hat, die Leiter wegzuwerfen, auf der er ihn erstiegen hat, um den anderen das Mittel zu rauben, ihm nachzusteigen.“
Warum das heute noch wichtig ist
Der Ökonom Ha-Joon Chang hat in seinem Buch Kicking Away the Ladder (2002) – ohne Friedrich List zu erwähnen –, aufgezeigt, dass die heutigen Regeln des Welthandels (z. B. durch die WTO) genau jene Instrumente verbieten oder einschränken, die den Aufstieg der heutigen Reichen erst ermöglichten.
China wird oft als das modernste Beispiel für die erfolgreiche Anwendung von Lists Ideen angesehen. Mit Programmen wie Made in China 2025 fördert der Staat massiv Schlüsselindustrien (Halbleiter, E-Autos, KI) durch Subventionen und Kredite. Lange Zeit mussten ausländische Firmen Joint Ventures eingehen, was China half, technologisches Wissen aufzubauen – ein klassischer List-Ansatz zum Aufbau „produktiver Kräfte“. Die USA und die EU werfen China heute „unfaire Handelspraktiken“ vor. Aus Sicht der List-Anhänger ist dies der Versuch, China die „Leiter wegzutreten“, bevor es technologisch völlig gleichzieht.
Indien hingegen versucht unter dem Motto Make in India, einen ähnlichen Weg zu gehen, steht aber vor anderen Hürden. Indien nutzt verstärkt Zölle (z. B. auf Elektronik), um die heimische Produktion zu erzwingen, statt nur billig zu importieren. Ein aktuelles Thema ist die Klimapolitik. Wenn Industrienationen CO2-Zölle (wie den EU-Grenzausgleichsmechanismus CBAM) einführen, kritisieren Schwellenländer dies oft als neue Form des „Leiter-Wegtretens“: Man verlangt von ihnen teure Umweltstandards, die die Reichen während ihrer eigenen Verschmutzungs-Phase nicht einhalten mussten.
Der Washington Consensus argumentiert dagegen: Subventionen und Zölle führen zu Korruption und unrentablen Staatsbetrieben. In einer vernetzten Welt mit komplexen Lieferketten funktioniere nationaler Protektionismus nicht mehr so einfach wie im 19. Jahrhundert. China hat die Leiter erfolgreich genutzt und hält sie nun fest, während der Westen versucht, globale Handelsregeln so zu definieren, dass staatliche Eingriffe (die „Leiter“) als illegal oder marktverzerrend gelten. Doch diese Auffassung steht deutlich in der Kritik.
Industriepolitik im Lichte der „New Economics“ und die Kritik am Washington Consensus
Das Paper The New Economics of Industrial Policy von Réka Juhász, Nathan Lane und Dani Rodrik stellt eine grundlegende Neubewertung der Rolle staatlicher Industriepolitik in der wirtschaftlichen Entwicklung dar. Es wendet sich gegen den lange dominierenden ökonomischen Konsens, der staatliche Eingriffe in die sektorale Struktur einer Volkswirtschaft skeptisch betrachtete, und entwickelt stattdessen eine differenzierte, empirisch fundierte Perspektive auf industriepolitische Maßnahmen.
Im Zentrum ihres Konzepts steht die These, dass Industriepolitik unter bestimmten Bedingungen nicht nur legitim, sondern auch effektiv ist. Während frühere ökonomische Ansätze – insbesondere im Kontext des sogenannten Washington Consensus – Industriepolitik häufig als ineffizient oder anfällig für staatliches Versagen („government failure“) charakterisierten, argumentieren Juhász, Lane und Rodrik, dass diese Einschätzung sowohl theoretisch als auch empirisch zu pauschal war. Neuere empirische Studien, die auf verbesserten Methoden der Kausalanalyse beruhen, zeigen vielmehr, dass industriepolitische Maßnahmen in vielen Fällen positive Effekte auf Produktivität, Innovation und strukturellen Wandel haben können.
Theoretisch begründen die Autoren Industriepolitik insbesondere durch das Vorliegen von Marktversagen. Dazu zählen unter anderem positive Externalitäten, etwa in Form von Lern- und Wissensspillovern, Koordinationsprobleme zwischen wirtschaftlichen Akteuren sowie die Bereitstellung öffentlicher Güter wie Infrastruktur oder Forschung. In solchen Kontexten können Märkte allein keine effizienten Ergebnisse hervorbringen, sodass staatliche Eingriffe nicht nur gerechtfertigt, sondern notwendig erscheinen. Entscheidend ist dabei jedoch die konkrete Ausgestaltung der Maßnahmen: d.h. wie kann Industriepolitik effektiv gestaltet werden.
Ihr Erfolg hängt maßgeblich von staatlichen Kapazitäten, der Qualität politischer Institutionen und der spezifischen Dynamik der jeweiligen Sektoren ab. Diese Perspektive stellt eine klare Abkehr von universellen Politikempfehlungen dar, wie sie im Rahmen des Washington Konsensus lange Zeit dominierte.
In diesem Zusammenhang lässt sich das Paper auch als implizite Kritik an der Politik internationaler Organisationen wie der Weltbank interpretieren. Diese hatten insbesondere in den 1980er und 1990er Jahren Entwicklungsländern weitgehend einheitliche Reformprogramme empfohlen, die auf Liberalisierung, Deregulierung und die Reduktion staatlicher Eingriffe abzielten. Industriepolitik spielte in diesen Strategien kaum eine Rolle oder wurde sogar aktiv entmutigt. Die zugrunde liegende Annahme war, dass Märkte effizienter als Staaten Ressourcen allokieren und staatliche Eingriffe typischerweise zu Verzerrungen und Ineffizienzen führen.
Juhász, Lane und Rodrik zeigen hingegen, dass staatliche Eingriffe in vielen historischen und aktuellen Fällen eine zentrale Rolle für wirtschaftliche Entwicklung gespielt haben. Insbesondere die Erfahrungen ostasiatischer Länder wie Südkorea oder Japan deuten darauf hin, dass gezielte Industriepolitik ein entscheidender Faktor für erfolgreichen strukturellen Wandel sein kann. Industriepolitik ist nicht nur ein historisches Phänomen, sondern bleibt auch in modernen Volkswirtschaften ein zentrales Instrument wirtschaftlicher Strategie.
Darüber hinaus relativiert das Paper die traditionelle Dichotomie zwischen Markt- und Staatsversagen. Während frühere Ansätze dazu tendierten, staatliche Eingriffe grundsätzlich als problematisch zu betrachten, zeigen die Autoren, dass sowohl Staaten als auch Märkte versagen können und dass die relevante Frage darin besteht, welche institutionellen Arrangements die besten Ergebnisse liefern. Industriepolitik sollte daher nicht als Ersatz für Märkte verstanden werden, sondern als komplementäres Instrument, das gezielt dort eingesetzt wird, wo Märkte allein nicht effizient funktionieren.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass The New Economics of Industrial Policy einen Paradigmenwechsel in der Bewertung staatlicher Wirtschaftspolitik markiert. Es plädiert für eine evidenzbasierte, kontextabhängige und pragmatische Herangehensweise an Industriepolitik und stellt damit zentrale Annahmen des Washington Consensus infrage. Für die Kritik an der Weltbank bedeutet dies, dass deren frühere Politikempfehlungen nicht nur normativ umstritten, sondern auch empirisch unzureichend fundiert waren. Gleichzeitig eröffnet das Paper neue Perspektiven für die Gestaltung von Entwicklungsstrategien, die stärker auf strukturellen Wandel und institutionelle Kapazitäten ausgerichtet sind.
Grenzen und Risiken von Industriepolitik
Gleichzeitig ist eine unkritische Übernahme industriepolitischer Ansätze problematisch. Viele Länder haben mit staatlich gesteuerten Entwicklungsstrategien negative Erfahrungen gemacht, insbesondere im Rahmen importsubstituierender Industrialisierung. In Ländern wie Algerien, Nigeria, Indien, Pakistan, Brasilien oder Äthiopien führten solche Strategien zu ineffizienten Industrien, mangelnder internationaler Wettbewerbsfähigkeit und fiskalischen Belastungen. Diese Erfahrungen unterstreichen, dass Industriepolitik stark von institutionellen Rahmenbedingungen abhängt und ohne geeignete Governance-Strukturen zu Fehlentwicklungen führen kann.
Eine zentrale Schlussfolgerung ist, dass die Gegenüberstellung von Markt und Staat analytisch zu kurz greift. Erfolgreiche Entwicklungsstrategien kombinieren in der Regel marktwirtschaftliche Anreize mit staatlicher Koordination und institutioneller Disziplin.
Der Weltbank-Report bietet eine Analyse zentraler Wachstumshemmnisse und betont die Bedeutung von Produktivität, institutioneller Qualität und effizienter Ressourcenallokation. Gleichzeitig bleibt der Ansatz einem theoretischen Rahmen verpflichtet, der stark vom Washington Consensus geprägt ist. Alternative Entwicklungsstrategien, insbesondere solche mit aktiver Industriepolitik, werden nur begrenzt berücksichtigt.
Vor dem Hintergrund aktueller globaler Entwicklungen und historischer Erfahrungen erscheint es daher notwendig, die im Report vertretene Perspektive kritisch zu erweitern und stärker auf die Rolle staatlicher Koordination und strategischer Wirtschaftspolitik einzugehen, das heißt zu beraten, wie industrielle Entwicklung mit Hilfe staatlicher Intervention möglich ist. Folgen sie dem neuen (alten) liberalen Dogma der Weltbank, werden vielen Ländern, vor allem denen im Globalen Süden, die Leitern wieder weggekickt.
Zum Autor:
Robert Kappel ist Professor emeritus der Universität Leipzig und war ehemals Präsident des German Institute of Global and Area Studies (GIGA) in Hamburg. Seine Arbeitsschwerpunkte sind globale Machtverschiebungen, Wertschöpfungsketten, Klein- und Mittelunternehmen und afrikanische Wirtschaftsentwicklungen. Er betreibt den Blog Weltneuvermessung, wo dieser Beitrag zuerst erschienen ist.
