Unsere Gesellschaft befindet sich inmitten eines tiefgreifenden Transformationsprozesses. Im Zentrum steht die Wirtschaft – und die Suche nach Wegen zur Nachhaltigkeit. Die nächsten Jahre werden entscheiden, inwiefern dieser Wandel by disaster geschieht oder uns by design gelingt.
Die Debattenreihe #econ4future widmet sich den damit verbundenen ökonomischen Herausforderungen und diskutiert mögliche Lösungsansätze. Die Beiträge analysieren Engführungen in den Wirtschaftswissenschaften und Leerstellen in der aktuellen Wirtschaftspolitik. Zugleich zeigen sie Orientierungspunkte für ein zukunftsfähiges Wirtschaften auf und geben Impulse für eine plurale Ökonomik, die sozial-ökologische Notwendigkeiten ernst nimmt.
Die Kooperation mit Economists for Future e.V. begann im September 2019. Seitdem erscheint jährlich eine neue Staffel mit wechselnden Themenschwerpunkten. Die siebte Ausgabe widmet sich der Frage, wie sich soziale Sicherheit im Spannungsfeld von Klimakrise und wirtschaftlicher Transformation neu denken lässt. Was braucht es aus ökonomischer Perspektive, um sozialer Spaltung sowie dem Erstarken autoritär-nationalistischer Tendenzen entgegenzuwirken? Und wie können Wohlfahrtsstaat, Eigentumsverhältnisse, Versorgungssysteme und Institutionen so gestaltet werden, dass demokratischer Zusammenhalt, ökologische Stabilität und ökonomische Resilienz gestärkt werden?
Alle bisher erschienenen Beiträge der Economists for Future-Reihe finden Sie hier.
Austeritätspolitik erlebt ein Comeback in Europa. Die Krisen der vergangenen Jahre haben viele europäische Länder unter finanziellen Druck gebracht. Mit der Wiedereinführung der EU-Fiskalregeln soll die Kontrolle über die öffentlichen Finanzen zurückgeholt und die Schuldenmisere in Ordnung gebracht werden. Gerade im Spannungsfeld von Transformation und sozialer Sicherheit entscheidet die Budgetpolitik darüber, ob Klimainvestitionen und Daseinsvorsorge tragfähig bleiben.
Aktuell befinden sich neun EU-Länder in einem Verfahren wegen übermäßigen Defizits. Neben den großen Volkswirtschaften Frankreich und Italien reiht sich auch Österreich unter die Sorgenkinder. Das österreichische Defizit würde dauerhaft über 5% des BIP liegen, wenn keine budgetären Maßnahmen unternommen würden. Daraus ergibt sich gegenwärtig ein lauter Ruf nach Einsparungen.
Weniger offensichtlich ist jedoch, wie das Budget in der aktuell wirtschaftlich schwierigen Situation erfolgreich konsolidiert werden soll. Die keynesianische Kritik an Austeritätspolitik ist empirisch gut belegt: Wenn Staat, Bürger:innen und Unternehmen gleichzeitig sparen, stagniert die Wirtschaft. In Österreich soll nach knapp drei Jahren Rezession und Stagnation nun ein verhaltenes Wachstum eintreten. Die Arbeitslosenzahlen bleiben jedoch hoch.
Das Narrativ der Budgetkonsolidierung bleibt in Österreich jedoch großteils unwidersprochen und selbst progressive Kräfte erheben sie zum übergeordneten Ziel. Bestrebungen, die steigende Arbeitslosigkeit einzudämmen oder das überlastete Gesundheits- und Pflegesystem auszubauen, sind dagegen kaum hörbar. Dabei wäre die Budgetkonsolidierung viel erfolgversprechender, wenn sie in einem Umfeld des Beschäftigungswachstums erfolgen würde. Es stellt sich also ganz grundsätzlich die Frage, ob es nicht ökonomisch sinnvoller wäre, zuerst die Inflations- und Wirtschaftskrise zu bewältigen und erst im Anschluss das Budget zu konsolidieren.
Ungleich verteilt: Wer trägt die Last der Konsolidierung?
Budgetkonsolidierung hat nicht nur ökonomische, sondern auch verteilungspolitische Folgen. Kürzt der Staat seine Ausgaben, so trifft das einkommensschwache Haushalte in der Regel überproportional. Menschen in prekären Beschäftigungsverhältnissen, mit niedrigen Löhnen und geringen Ersparnissen haben eine stärkere Abhängigkeit von den Leistungen des Sozialstaats. Wird hier gekürzt, sind die Auswirkungen für die Menschen deutlich spürbar. Die Schere zwischen Arm und Reich, die sich in den Krisen der vergangenen Jahre ohnehin vergrößert hat, wird durch die Sparpolitik weiter auseinandergehen.
Diese Wirkung zeigt sich in Österreich bereits im ersten Budget der neuen Bundesregierung, das unter dem Ziel der Budgetkonsolidierung steht. Obwohl die Eingriffe in Sozialleistungen gering ausfallen und auch begleitende Maßnahmen beschlossen wurden, um die negativen Effekte der Konsolidierung abzufedern, ist die Verteilungswirkung auf die Einkommen der Menschen negativ. Da die budgetär größten Maßnahmen die Breite der Bevölkerung treffen, sind in absoluten Werten zwar alle Einkommensgruppen in etwa gleich stark betroffen. Relativ gesehen verlieren die unteren Einkommensgruppen jedoch einen deutlich höheren Anteil ihres Einkommens: Während das oberste Einkommenszehntel etwa 0,9% ihres Einkommens einbüßt, verliert das unterste mehr als dreimal so viel, nämlich 2,8%.
Austeritätspolitik hat nicht nur eine soziale Dimension, sondern wirkt oft auch negativ auf ökologische Bemühungen. Kürzungen treffen meist jene öffentlichen Leistungen, die für Geschlechtergerechtigkeit und eine gelungene ökologische Transformation von zentraler Bedeutung sind: einerseits bezahlbare Kinderbetreuung, Pflegeangebote, Gesundheitsversorgung und soziale Infrastruktur. Werden diese Leistungen ausgedünnt, wächst die Belastung in der (unbezahlten) Sorgearbeit und die Spielräume für Erwerbsarbeit, Qualifizierung und gesellschaftliche Teilhabe von zumeist Frauen sinken. Andererseits trifft es häufig Investitionen in eine klimafreundliche und resiliente Infrastruktur, beispielsweise in den öffentlichen Verkehr, die energetische Sanierung oder die Klimaanpassung, obwohl gerade sie langfristig Kosten senken und die Versorgungssicherheit erhöhen würden.
So entsteht ein gegenläufiger Effekt: Die kurzfristige Entlastung des Budgets wird mit langfristigen Folgekosten erkauft, sozial wie ökologisch.
Die kommunale Ebene: Finanzielle Aushöhlung der Gemeinden
Für die Bevölkerung besonders spürbar sind Budgetkürzungen der Gemeinden, denn diese spielen eine wichtige Rolle in der Bereitstellung der Daseinsvorsorge. Sie sind zuständig für den Ausbau und Erhalt von Verkehrsinfrastruktur, für Klimainvestitionen, Freizeit- und Sporteinrichtungen, Kinderbetreuung oder Pflichtschulen.
In Österreich sind mittlerweile knapp die Hälfte der rund 2.000 Gemeinden sogenannte „Abgangsgemeinden“. Das bedeutet, dass ihre laufenden Ausgaben nicht mehr von den laufenden Einnahmen gedeckt werden können. Die Gründe dafür sind vielfältig und zum Teil strukturell. Weitreichende Steuersenkungen auf Bundesebene haben dazu geführt, dass auch die Einnahmen der subnationalen Ebene weniger stark gewachsen sind. Hinzu kam, dass neue Steuern auf Bundesebene als ausschließliche Bundesabgabe definiert wurden, wie dies etwa bei der CO2-Steuer erfolgte. Das bedeutet, dass die Einnahmen zur Gänze im Bundesbudget verbleiben und nicht nach einem bestehenden Schlüssel auf Bund, Länder und Gemeinden aufgeteilt werden. Die Rezession der letzten Jahre hat die Einnahmesituation weiter verschlechtert.
Auf der Ausgabenseite spielen die inflationsbedingten Anstiege bei Personal- und Sachkosten sowie die steigende Beteiligung an der Finanzierung von Landesaufgaben wie Gesundheit und Soziales eine große Rolle. Das führt dazu, dass den Gemeinden immer weniger finanzielle Mittel zur Verfügung stehen. Blieb den Gemeinden 2019 noch knapp 50% der ihnen zugewiesenen Ertragsanteile, werden es 2029 nur noch rund 40% sein.
Budgetkonsolidierung überfordert Gemeinden
Eine strukturelle Schwächung der Einnahmenbasis bei Inflations- und Demografie-bedingt steigenden Ausgaben führt zu knapper werdenden Gemeindebudgets. Problematisch ist dabei, dass die Gemeinden nicht die Möglichkeit haben, dies über eigene Einnahmen zu kompensieren. Die Steuer- und Abgabenkompetenz ist in Österreich stark zentralisiert und liegt beim Bund. Die Spielräume sind begrenzt: Selbst bei Abgaben, die den Gemeinden direkt zufließen, wie der lohnabhängigen Kommunalsteuer oder der Grundsteuer, liegt die Regelungskompetenz zumeist auf Bundesebene.
Die Konsolidierung bei Gemeinden droht daher, durch ein Aufschieben von Investitionen und durch Leistungskürzungen stattzufinden. Knapp ein Drittel der öffentlichen Investitionen werden vom kommunalen Sektor getätigt. Diese Investitionen bringen eine doppelte Rendite: Sie steigern kurzfristig Wachstum und Beschäftigung und heben durch den Ausbau des Kapitalstocks auch langfristig das Wachstumspotenzial der Volkswirtschaft. Gerade in der gegenwärtigen Rezession wäre eine besonders hohe multiplikative Wirkung zu erwarten.
Leistungskürzungen reichen von geringeren Öffnungszeiten in Ämtern oder Kindergärten, über weniger Mittel für Vereins- und Kulturzentren, den sozialen Wohnbau oder den öffentlichen Nahverkehr, bis hin zur Schließung von Schwimmbädern, Bibliotheken oder Sporteinrichtungen. Die Auswirkungen treffen alle Bewohner:innen – wenn auch unterschiedlich stark. Personen, die im Eigentum leben und sich private Betreuungsdienste leisten können, sind weniger stark betroffen. Jene jedoch, die über geringe Einkommen verfügen und auf Leistungen wie den öffentlichen Wohnbau oder den Kindergarten angewiesen sind, trifft es stärker.
Mehr Verteilungsgerechtigkeit durch eine starke Einnahmenseite
Da die aktuelle Budgetkonsolidierung wohl nicht aufgeschoben werden wird, gilt es, sie vernünftig zu gestalten. Dabei sollte das Hauptaugenmerk auf die Einnahmenseite gelegt werden. Dies schadet der Konjunktur und Beschäftigung deutlich weniger als Ausgabenkürzungen und ist auch aus verteilungspolitischer Sicht die bessere Alternative. Aktuell wird nur rund ein Drittel des Konsolidierungsvolumens durch höhere Einnahmen generiert.
Die Budgetkonsolidierung sollte auch dazu genutzt werden, das Ungleichgewicht in der Steuerstruktur und damit auch die soziale Ungleichheit zu verringern. Derzeit stammen 80% der Steuereinnahmen aus Arbeit und Konsum, weniger als 2% hingegen aus Vermögen.
Zwar gab es im letzten Budget erfreuliche Entwicklungen bei der Besteuerung von Stiftungen, jedoch braucht es zusätzliche Anhebungen bei vermögensbezogenen Steuern. Internationale Institutionen wie die OECD und die EU-Kommission empfehlen Österreich schon seit langem die Wiedereinführung einer Erbschaftssteuer. Diese sollte ein tragender Eckpfeiler der Budgetkonsolidierung werden. Zudem müsste die Einnahmenseite der Gemeinden gestärkt werden. Eine Anhebung der seit Jahrzehnten nicht mehr erhöhten Grundsteuer, die den Gemeinden direkt zufließt, wäre ein vielseits befürworteter Vorschlag.
Fazit
Die aktuelle Budgetkonsolidierung in Österreich findet zu einem ungünstigen Zeitpunkt statt. Während die hohe Inflation und die steigende Arbeitslosigkeit die Bevölkerung ohnehin stark belasten, verschärft die Budgetkonsolidierung die Ungleichheit. Besonders schmerzhaft ist dies auf kommunaler Ebene: Kürzungen bei Kindergärten, Schwimmbädern und Kultureinrichtungen drohen öffentliche Räume und soziale Infrastruktur zurückzudrängen. Die negativen Effekte aufgeschobener Investitionen, etwa in den Ausbau von Verkehrs- und Wohninfrastruktur, werden zeitverzögert und damit erst in den nächsten Jahren sichtbar sein.
Zu starke Kürzungen könnten zudem kontraproduktiv für die schwächelnde Konjunktur sein und den künftigen Konsolidierungsbedarf damit sogar erhöhen. Ein stärkerer Fokus auf die Einnahmenseite, insbesondere in Form von Beiträgen von Personen mit besonders großen Vermögen, sollte daher im Kern der Budgetkonsolidierung stehen. Auch aus verteilungspolitischer Sicht wäre es positiv, die Last auf breitere Schultern zu verteilen. Jedenfalls aber sollte das Ausmaß der Konsolidierung die Kommunen nicht überfordern oder zur Reduktion zentraler Leistungen der Daseinsvorsorge zwingen.
Zu den AutorInnen:
Tamara Premrov ist Referentin für Verteilungsfragen und feministische Ökonomie in der Abteilung Wirtschaftswissenschaft und Statistik der AK Wien.
Maximilian Mayerhofer ist Ökonom in Wien.
