Die Erwartungen, die im In- und Ausland an die Europapolitik der potenziellen neuen deutschen Bundesregierung gerichtet werden, könnten kaum weiter auseinanderliegen: Nach der fehlenden europapolitischen Initiative der Ampel-Regierung mit ihren erheblichen internen Abstimmungsproblemen, gerade auch in der Europapolitik, sind die Erwartungen in den europäischen Partnerstaaten riesig. Endlich solle die deutsche Bundesregierung eine führende Rolle in der Europapolitik einnehmen und Initiativen anstoßen, um die EU zu befähigen, die aktuellen politischen, besonders die geopolitischen Herausforderungen zu meistern. Die Hoffnungen reichen von einer Wiederbelebung des deutsch-französischen Motors über eine grundlegende Reform der Asyl- und Migrationspolitik und mehr Unterstützung für die Ukraine bis hin zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit.
Im Bundestagswahlkampf hat die Europapolitik hingegen kaum eine Rolle gespielt. Zwar ist den Parteien zuzugestehen, dass sie nur wenig Zeit hatten, ihre Wahlprogramme zu verfassen. Es ist aber ein deutliches Zeichen, dass nur die Programme von SPD und Bündnis 90/Die Grünen über eigenständige Europakapitel verfügen. CDU/CSU, FDP, Die Linke sowie BSW und AfD haben auf separate Europaprogramme verzichtet und europapolitische Vorhaben nur im Rahmen anderer Kapitel erwähnt.
Veränderte Positionen der Bundestagsparteien
Während die Salienz der Europapolitik im vergangenen Bundestagswahlkampf sehr gering war, fügen sich die Wahlprogramme der Parteien in ein seit Ende der 1990er Jahre zu beobachtendes Muster. Die europapolitischen Positionen der pro-europäischen Parteien verändern sich: Traditionell war im deutschen Parteiensystem die CDU als Partei Konrad Adenauers Heimat föderalistischer Positionen. Noch in den 1990er Jahren gehörten die Vereinigten Staaten von Europa zur konservativen Programmatik. Im linken Spektrum des Parteiensystems standen die SPD sowie seit den 1980er Jahren auch Bündnis 90/Die Grünen der mit der Marktintegration verbundenen Liberalisierung skeptischer gegenüber als die CDU.
Seit dem Ende des permissiven Konsenses – der unkritischen Europatoleranz in der Bevölkerung, die die europäische Integration bis Anfang der 1990er Jahre getragen hatte – kommt es jedoch zu einer Veränderung der europapolitischen Leitbilder auf beiden Seiten des pro-europäischen politischen Spektrums, verbunden mit einer langsam zunehmenden Polarisierung.
Wachsender Intergouvernementalismus der CDU
Auf der einen Seite rückt die CDU seit fast 30 Jahren das Subsidiaritätsprinzip und Entbürokratisierung in das Zentrum ihrer europapolitischen Forderungen und vertritt eine zunehmend intergouvernementale Perspektive. In diesem Wahlkampf hat dies fast schon Anklänge an ein gaullistisches „Europa der Vaterländer“ angenommen. Die Forderung nach „[m]ehr Europa nur dort, wo Europa einen Mehrwert für alle schafft“, ist von der föderalistischen CDU unter Helmut Kohl weit entfernt.
Diese Positionen haben heute ihre Heimat bei den Grünen und der SPD gefunden, die in ihren Wahlprogrammen eine föderale Republik mit einer Verfassung bzw. einen Konvent zur Vertragsreform forderten. Zwar spricht sich auch die CDU für eine EU-Reform mit dem Ziel von mehr Handlungsfähigkeit aus, aber nur SPD, Grüne und FDP machen konkrete Vorschläge, wie diese erreicht werden soll.
Diese im Kern pro-europäischen Parteien werden von einem anti-kapitalistischen weichen Europaskeptizismus der Linken und einem nationale Souveränität über Handlungsfähigkeit stellenden harten Europapopulismus der AfD und des BSW von rechts flankiert.
Nationale Interessen statt europapolitischer Leitbilder
Will eine neue von der CDU geführte Bundesregierung vor dem Hintergrund dieser intergouvernementalen Parteiprogrammatik die Initiative ergreifen, müsste sie einen neuen Ansatz in der deutschen Europapolitik entwickeln und mit deren etablierten Leitbildern brechen. Traditionell war die Europapolitik der deutschen Bundesregierung von Leitbildern wie den „Vereinigten Staaten von Europa“ geprägt, die nicht nur Ziele vorgeben, sondern Politik auch argumentativ legitimieren. Da für Deutschland die Abgabe von Kompetenzen an die supranationale Ebene stets mit der Rückgewinnung von internationaler Handlungsfähigkeit verbunden war, waren die Bundesregierungen zu umfangreichen Zugeständnissen an die Partnerstaaten bereit, um Reformen und Integrationsfortschritte zu ermöglichen.
Das hat sich geändert. Zwar hat bisher keine Bundesregierung mit diesen Leitbildern gebrochen, jedoch gab es seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 keine umfassenden Reforminitiativen deutscher Regierungen mehr. Im Bereich der Sekundärrechtsetzung ist die deutsche Europapolitik sogar bereits seit Ende der 1990er Jahre zunehmend von der Vertretung nationaler Interessen und von europapolitischen Alleingängen deutscher Bundesregierungen geprägt.
Flexible Koalitionen als Lösung?
Der Politikwissenschaftler Timo Lochocki schreibt diesen möglichen Wechsel im europapolitischen Ansatz der kommenden Bundesregierung nicht Friedrich Merz zu, der noch vom alten Ansatz geprägt sei, sondern einem generationellen Wechsel in der zweiten Reihe der CDU.
Elemente eines solchen neuen Ansatz deutscher Europapolitik seien eine stärkere Ausrichtung auf kurzfristige Vorteile Deutschlands, die die neue Bundesregierung versuche auf Basis flexibler Koalitionen mit Partnerstaaten zu erreichen. Dies wäre ein Abwenden vom Modell supranationaler Integration. Integrationsfortschritte seien nur noch als nicht intendierte Nebeneffekte solcher flexiblen Koalitionen zu erwarten. Aus Sicht der Personen, die auf EU-Ebene die Verhandlungen führen, mag ein solche Bi- oder Minilateralisierung deutscher Europapolitik verlockend sein. Widerstände anderer Mitgliedstaaten müssten nicht überwunden, sondern könnten einfach umgangen werden.
Indessen: Der Ansatz, auf flexible Koalitionen von Mitgliedstaaten statt auf die EU insgesamt zu setzen, ist nicht neu. In der internationalen Politik scheinen solche Ansätze in den letzten Jahren en vogue zu werden, sie waren in der Vergangenheit oft nicht erfolgreich. Man denke etwa an den gescheiterten Versuch der britischen Regierung, die EU-27-Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen über den Brexit auseinanderzudividieren, oder an die Erwartungen, dass auch die Trump-Administration lieber Verhandlungen mit einzelnen Mitgliedstaaten statt mit der EU auf Augenhöhe führen wird.
Die Fragmentierung internationaler Verhandlungen oder der Europapolitik ist kaum geeignet, die anstehenden Aufgaben zu bewältigen. Die deutsche Europapolitik benötigt vielmehr einen integrativen Ansatz, dem es gelingt, die Partnerstaaten für europäische Initiativen zu gewinnen, statt mit flexiblen Koalitionen punktuelle Lösungen anzustreben. Für ein solches Klein-Klein sind die aktuellen Herausforderungen einfach zu groß.
Größere Reformpakete bieten mehr Kompromissmöglichkeiten
Eine bessere Pflege der bilateralen Beziehungen Deutschlands zu seinen EU-Partnerstaaten kann aber durchaus helfen, solche integrativen Initiativen anzustoßen. Viele EU-Mitgliedstaaten suchen durchaus Orientierung an der Position der deutschen Bundesregierung zu europapolitischen Themen, die für die Partnerregierungen von nachrangiger Bedeutung sind. Angesichts der in den letzten Jahrzehnten zunehmenden Beispiele europapolitischer Alleingänge deutscher Bundesregierungen bedarf es hier einer europapolitischen Umkehr und keiner Fortentwicklung dieses Trends. Die neue Bundesregierung muss wieder stärker auf ihre europäischen Partner eingehen, deren Interessen und Positionen zur Kenntnis nehmen und im günstigsten Fall in gemeinsame Initiativen integrieren.
Themenspezifische Initiativen und flexible Koalitionen bieten dabei wenig Spielraum, um Zugeständnisse einzelner Regierungen zu erreichen. Ein umfassendes, Politikbereiche übergreifendes Reformpaket würde erheblich mehr Verhandlungsmasse und Potenzial für Kompromisse schaffen. Angesichts der aktuellen Verschiebungen des politischen Zentrums der EU gen Osten und Norden böte sich eine Wiederbelebung des Weimarer Dreiecks als Basis für solche Initiativen an, die auch von allen Parteien im Bundestagswahlkampf gefordert wurde. Initiativen, die zwischen Deutschland, Frankreich und Polen kompromissfähig sind, haben gute Aussichten, auch unter weiteren Mitgliedstaaten Unterstützung zu finden.
Nationale Europakoordinierung: Herausforderung „German Vote“
Voraussetzung dafür, dass die neue deutsche Bundesregierung im Rahmen des Weimarer Dreiecks Initiativen ergreift, ist jedoch, dass sie sich auch intern auf eine Position einigen kann. War die Ampel-Koalition noch mit dem Versprechen einer besseren europapolitischen Koordinierung angetreten, schlug in der gerade ablaufenden Legislaturperiode die Kritik am „German Vote“, der Enthaltung der Bundesregierung im Rat der EU aufgrund fehlender Einigung auf eine Position, selbst medial hohe Wellen und wurde von der kommenden Kanzlerpartei aufgegriffen.
Laut dem EU Council Monitor der Stiftung Wissenschaft und Politik rangiert Deutschland mit seiner Anzahl an Enthaltungen eher im Mittelfeld. Der Politikwissenschaftler Andreas Wimmel hat jedoch gezeigt, dass die Anzahl der „German Votes“ angesichts der deutschen Verhandlungsmacht in Brüssel erheblich ist und auf Defizite in der europapolitischen Koordinierung deutet.
Ob eine Zentralisierung der europapolitischen Koordinierung im Bundeskanzleramt, wie sie sich unter einer CDU-geführten Bundesregierung anzudeuten scheint, geeignet ist, das strukturelle Problem zu lösen, ist allerdings fraglich. Die Funktionslogik von Koalitionsregierungen und das Ressortprinzip stehen dem entgegen. Diese zentripetalen Kräfte zu überwinden, wird sehr viel europapolitisches Verhandlungsgeschick im Kanzleramt erfordern. Die Richtlinienkompetenz kann hier nur als letztes Mittel in extremen Ausnahmesituationen gewählt werden, sonst verliert der neue Kanzler seine Autorität noch schneller als der aktuelle.
Die Rolle der Europäischen Kommission
Selbst wenn der neuen Bundesregierung eine effizientere interne Koordinierung gelingt und sie es vermag, die europäischen Partnerstaaten besser einzubinden, ist nicht ausgemacht, dass es einem möglichen Kanzler Merz mit einem intergouvernementalen Ansatz gelingt, Impulse in der Europapolitik zu setzen. Die hängt maßgeblich noch von einem weiteren Akteur ab: der Europäischen Kommission unter ihrer Präsidentin Ursula von der Leyen. Diese ist – unterstützt von Manfred Weber als Vorsitzendem der Fraktion der Europäischen Volkspartei im Europäischen Parlament – ihre zweite Amtszeit mit dem Ziel angetreten, der Politik der EU ein stärker konservatives Profil zu geben.
Dies zeigt sich schon an der Zusammensetzung der Europäischen Kommission: Politiker:innen aus der Europäischen Volkspartei verantworten für eine konservative Programmatik entscheidende Dossiers wie Sicherheit, Landwirtschaft, Migration und Haushalt. Zudem sind die Themencluster Wirtschaft, Außenbeziehungen und Nachhaltigkeit mit EVP-Politiker:innen besetzt. Der letzte Cluster ist insbesondere für die anvisierte Überarbeitung des European Green Deal von entscheidender Bedeutung.
Auch von der Leyens politische Leitlinien für ihr zweite Amtszeit haben mit Themen wie Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung und Sicherheit sowie Bürokratieabbau klar konservative Prioritäten. „Weiblicher, grüner, digitaler“ und die europäische Zukunftskonferenz, zentrale Schlagworte von 2019, gehören der Vergangenheit an.
Von der Leyen bestimmt zunehmend die Agenda
Bei der Umsetzung dieses Programms wird ein konservativer deutscher Bundeskanzler eine Schlüsselfunktion einnehmen. Ob Friedrich Merz jedoch die Handlungsprärogative von der Präsidentin der Europäischen Kommission übernehmen wird, ist eine offene Frage. Selbst in einem so intergouvernementalen Bereich wie der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik gelingt es von der Leyen inzwischen, die Agenda zu bestimmen.
Dies zeigte sich besonders deutlich bei der jüngsten Reaktion der EU auf die außenpolitischen Turbulenzen in den USA nach dem gescheiterten Treffen zwischen dem ukrainischen Präsidenten Wolodymyr Selenskyj und seinem US-amerikanischen Gegenpart Donald Trump. Die erste Reaktion der EU darauf war die Ankündigung der Kommissionspräsidentin, dass Europa 800 Milliarden Euro in Verteidigung investieren werde. In einem Brief an die Staats- und Regierungschef:innen legte sie ihre weiteren Vorschläge zur Stärkung der europäischen Verteidigungspolitik vor.
Supranationalisierung statt deutscher Führung?
Die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 6. März 2025 lesen sich über weite Strecken nur noch wie eine Bestätigung der Agenda der Kommissionspräsidentin. Eigene Impulse haben die Staats- und Regierungschefs im EU-Rahmen kaum hinzugefügt. Lediglich die Liste mit Prioritäten der Fähigkeitsentwicklung sowie die Aufforderung an die europäischen NATO-Mitglieder, sich vor dem nächsten NATO-Gipfel im EU-Rahmen abzustimmen, haben keinen direkten Bezug zur Europäischen Kommission. Alle anderen Beschlüsse des Europäischen Rates gehen entweder auf Kommissionsinitiativen zurück oder sind an diese gerichtet. Der Vier-Punkte-Plan des französischen Präsidenten Emmanuel Macron und des britischen Premierministers Keir Starmer wiederum entstammt einem NATO-ohne-USA-Rahmen und ist bisher auch weitestgehend eine Ankündigung geblieben.
Dies deutet darauf hin, dass es seit Langem erstmals wieder zu einer weiteren Supranationalisierung der EU kommen könnte – statt auf eine Wiederkehr deutscher Führung wie ehedem in der Krise in der Eurozone. Dass Deutschland zeitgleich auch innenpolitisch die Relikte der Merkel’schen Austeritätspolitik abräumt, ist dabei ein ironischer Zufall.
Zum Autor:
Julian Plottka ist Senior Scientific Project Manager am Institut für Europäische Politik (IEP) in Berlin.
Hinweis:
Dieser Beitrag ist zuerst im Blog „Der (europäische) Föderalist“ erschienen.
