Es gibt einen ziemlich breiten gesellschaftlichen Konsens, dass die Steuerbelastung nach folgendem Prinzip ausgerichtet sein sollte: Die starken Schultern müssen eine höhere Last tragen als die ökonomisch schwachen Haushalte. Zu diesem Zweck gibt es die Progression in den Steuertarifen – und außerdem werden die unteren Einkommen entweder vollständig oder zumindest anteilig von der Besteuerung ausgenommen.
Auf den ersten Blick scheint dieses Prinzip in der deutschen Steuerpolitik auch tatsächlich zu greifen. Die Einkommens- und Unternehmenssteuern sind hierzulande stark progressiv: Geringverdiener müssen aufgrund von Freibeträgen nichts zahlen, in der Mitte der Verteilung beträgt die Belastung nur rund 5%, beim obersten Zehntel steigt sie auf 25% und beim Top-Prozent auf 35% der Bruttohaushaltseinkommen. Deshalb und wegen der großen Einkommensunterschiede kommt die ärmere Hälfte der Haushalte lediglich für knapp 4% der Einnahmen aus der Einkommensteuer auf, während auf das reichste Zehntel 59% und auf das reichste Hundertstel 26% entfallen. So weit, so gut.
Direkte und indirekte Steuern
Bei genauerer Betrachtung ist das deutsche Steuersystem allerdings bei weitem nicht so progressiv, wie es zunächst scheint. Denn um die tatsächliche Belastung der Haushalte zu messen, darf man nicht nur die direkten Steuern wie etwa die Einkommenssteuer betrachten, sondern muss zusätzlich auch die sogenannten indirekten Steuern berücksichtigen, zu denen beispielsweise die Mehrwert-, die Kfz- oder die Tabaksteuer gehören. Diese indirekten Steuern machen knapp die Hälfte des gesamten Steueraufkommens in Deutschland aus.
Eine von der Hans-Böckler-Stiftung geförderte Forschungsgruppe des DIW und der FU Berlin hat in einer kurz vor Weihnachten erschienenen Studie die verteilungspolitische Wirkung eben dieser indirekten Steuern untersucht. Basis waren Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP), der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) sowie der Lohn- und Einkommensteuerstatistik. Das Ergebnis: „Bei Geringverdienern in Deutschland fällt die prozentuale Gesamtbelastung durch Steuern insgesamt ähnlich aus wie beim obersten Fünftel.“ Progressiv geht anders.
Laut den Forschern gibt es aber noch einen weiteren Faktor, der bei der Ermittlung der Gesamtbelastung berücksichtigt werden muss: die Sozialbeiträge. Denn diese werden neben dem Erwerb von Versicherungsansprüchen auch zum Ausgleich von Einkommensunterschieden und zur Finanzierung von Leistungen ohne Versicherungscharakter verwendet – und somit haben die Sozialbeiträge faktisch den Charakter einer Steuer. „Wenn man vereinfachend die Hälfte der Sozialbeiträge den Steuern zurechnet, erhöht sich die relative Belastung der Haushalte mit mittleren und höheren Einkommen deutlich. Die Topverdiener profitieren dagegen von den Beitragsbemessungsgrenzen. Die Folge: Die Gesamtbelastung fällt bei der Mittelschicht nicht viel niedriger aus als bei den sehr Wohlhabenden“, heißt es in der Studie.
Das Ökonomenteam um Stefan Bach hat diese Gesamtbelastung in folgender Abbildung zusammengefasst:
Wie dieser an einen Buckelwal erinnernde Chart zeigt, fällt die Progressionswirkung des Steuersystems insgesamt deutlich geringer aus als vielfach behauptet wird – in den unteren Einkommensschichten ist die Verteilungswirkung von direkten und indirekten Steuern sogar regressiv: „Die Gesamtbelastung sinkt von 23% beim ärmsten Zehntel bis auf unter 18% in der Mitte der Verteilung. Erst ab dem obersten Fünftel übersteigt sie wieder 23%. Beim reichsten Zehntel sind es 31%“, haben die Forscher ausgerechnet.
Dass das deutsche Steuersystem überhaupt etwas Progressives hat, ist den Sozialbeiträgen geschuldet: Die Abgaben für die Gesundheitsversorgung, Rentenbeiträge etc. fallen in den mittleren Einkommensschichten proportional höher aus als in den unteren und oberen Schichten der Einkommenspyramide.
Somit lässt sich festhalten, dass die Wirklichkeit des deutschen Steuersystems ziemlich weit weg von der – von geneigter Seite immer wieder unterstellten – „starken Progressivität“ ist. Dieser Befund gilt nur, wenn man eine halbierte Sicht auf das Steuersystem hat und lediglich die Einkommens- und Unternehmenssteuern betrachtet. „Die da oben“ mögen in absoluten Werten den „Großteil der Steuerlast stemmen“ – aber relativ zu ihren Einkommen kommen sie gut weg.
Zudem sollte nicht außer Acht gelassen werden, „dass die vorliegenden Daten die Steuerprogression bei sehr Reichen überzeichnen“, wie es in der Studie weiter heißt. So würden viele größere Familienunternehmer oder Superreiche einen Großteil ihrer Jahreseinkommen in den Unternehmen stehen lassen oder in Holdinggesellschaften, Stiftungen oder „familiy offices“ thesaurieren. „Würde man diese einbehaltenen Gewinne berücksichtigen, auf die nur Unternehmenssteuern gezahlt werden, läge die effektive Einkommensteuerbelastung des reichsten Prozents der Steuerpflichtigen wohl deutlich niedriger.“
Eine Massage für die „starken Schultern“
Die Studie liefert im Übrigen auch interessante Erkenntnisse über die Steuerentwicklung seit 1998, dem Jahr des Amtsantritts der rot-grünen Koalition von Gerhard Schröder. So ist das ärmste Zehntel zwischen 1998 und 2015 um 5,4% des Bruttoeinkommens mehrbelastet worden, wogegen das reichste Zehntel um 2,3% entlastet wurde, das reichste Hundertstel sogar um 4,8%.
In den letzten zwei Jahrzehnten haben Besserverdiener also von den Reformen bei der Einkommenssteuer profitiert, während weniger gut betuchte Haushalte von den Anhebungen der Mehrwertsteuer und der Energiesteuern eindeutig negativ betroffen waren. Die viel zitierten „starken Schultern“ durften sich also über eine politische Lockerungsmassage freuen – aus verteilungspolitischer Sicht ist das allerdings ein ernüchternder Befund.
Zum Autor:
Stefan Sell ist Professor für Volkswirtschaftslehre, Sozialpolitik und Sozialwissenschaften an der Hochschule Koblenz und Direktor des Instituts für Sozialpolitik und Arbeitsmarktforschung (ISAM). Außerdem betreibt Sell die Portale Aktuelle Sozialpolitik und Aktuelle Wirtschaftspresse, wo dieser Beitrag zuerst in einer früheren Form erschienen ist.
