Mit dem Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität hat die schwarz-rote Bundesregierung einen außergewöhnlich großen finanziellen Spielraum geschaffen. Bis zu 500 Milliarden Euro können über zwölf Jahre für zusätzliche Investitionen bewilligt werden. 300 Milliarden Euro davon sind für Investitionen des Bundes vorgesehen, 100 Milliarden Euro für Länder und Kommunen und weitere 100 Milliarden Euro für den Klima- und Transformationsfonds.
Momentan konzentriert sich die wirtschaftspolitische Debatte – durchaus zu Recht – auf Investitionsstau, Planungsbeschleunigung und Mittelabfluss. Dabei bleibt ein Punkt jedoch oft unterbeleuchtet: die wirtschaftliche Qualität des einzelnen Projekts. Denn eine bewilligte Milliarde wird nicht automatisch zu einer funktionierenden Brücke, Schule, Bahnstrecke oder digitalen Infrastruktur.
Deshalb reicht es nicht zu fragen, wie schnell die 500 Milliarden Euro ausgegeben werden. Ebenso wichtig ist die Frage, welcher reale Gegenwert mit ihnen entsteht.
Kostenüberschreitungen sind ein volkswirtschaftliches Problem
Kostenüberschreitungen sind bei öffentlichen wie privaten Projekten ein bekanntes Phänomen. Bei einem einzelnen Projekt erscheint eine Budgetüberschreitung zunächst als Problem des jeweiligen Projektträgers. Bei einem Investitionsprogramm dieser Größenordnung verändert sich die Perspektive. Wird ein Projekt teurer als geplant, muss zusätzliches Geld bereitgestellt, der Leistungsumfang reduziert oder auf andere Vorhaben verzichtet werden. Bei einem begrenzten Finanzierungsrahmen bedeutet jede vermeidbare Kostensteigerung: Für dieselbe Summe entsteht weniger Infrastruktur.
Wie erheblich solche Abweichungen sein können, zeigte eine 2015 veröffentlichte Untersuchung der Hertie School zu 170 öffentlichen Großprojekten in Deutschland. Bei abgeschlossenen Projekten lagen die Kosten im Durchschnitt 73% über der ursprünglichen Planung; bei Verkehrsprojekten waren es im Durchschnitt 33%. Diese historischen Werte lassen sich nicht auf das heutige Sondervermögen hochrechnen. Sie zeigen aber, dass die Qualität von Planung und Kostensteuerung wirtschaftspolitisch relevant ist.
Bei 500 Milliarden Euro haben schon kleine prozentuale Unterschiede in der Investitionseffizienz eine enorme Größenordnung. Ein Prozent entspricht rechnerisch fünf Milliarden Euro. Das ist keine Einsparprognose, sondern verdeutlicht den Hebel.
Warum werden Großprojekte so viel teurer?
Die Forschung weist nicht auf eine einzelne Ursache hin. Die Hertie School unterscheidet technologische, wirtschaftliche, politische und psychologische Faktoren. Dazu gehören Schnittstellenkomplexität und technische Änderungen ebenso wie falsche Anreize, ungeeignete Governance, unerfahrene Planer und systematischer Überoptimismus. In den Fallstudien zu BER und Elbphilharmonie wurden entscheidende Fehler bereits vor Vertragsabschluss identifiziert: unzureichende Planungstiefe, ungeeignete Projektorganisation, fehlendes unabhängiges Controlling und eine problematische Verteilung von Risiken.
Die internationale Großprojektforschung von Bent Flyvbjerg ergänzt diese Perspektive. Sie beschreibt neben dem Optimismus-Bias auch strategische Fehldarstellungen: Kosten, Nutzen und Risiken können in frühen Entscheidungsphasen so günstig erscheinen, dass die Chance auf politische Zustimmung und Finanzierung steigt. So kann ein problematischer Anreiz entstehen: Nicht zwingend das realistisch kalkulierte Projekt hat die besten Chancen, sondern möglicherweise dasjenige, das auf dem Papier am attraktivsten aussieht.
Damit sind Kostenüberschreitungen nicht ausschließlich ein Problem der späteren Projektsteuerung. Ein Teil ihrer Ursachen kann bereits im institutionellen Entscheidungsprozess angelegt sein.
Mittelabfluss ist notwendig, aber kein ausreichender Erfolgsmaßstab
Das Bundesfinanzministerium hat inzwischen ein Fortschritts- und Wirkungsmonitoring für die Bundessäule des Sondervermögens etabliert. Das ist ein wichtiger Schritt. Der Mittelabfluss ist jedoch nur ein nachgelagerter Indikator. Für die Projektökonomie sollte deshalb zusätzlich betrachtet werden: Wie entwickelt sich ein Vorhaben gegenüber der wirtschaftlichen Ausgangsbasis, auf deren Grundlage es beschlossen wurde?
Ein Projekt kann gesellschaftlich sinnvoll sein und trotzdem unnötig teuer werden. Umgekehrt ist nicht jede Kostensteigerung Ausdruck schlechter Steuerung. Neue Anforderungen, unvorhersehbare Ereignisse oder bewusst beschlossene Leistungsänderungen können zusätzliche Ausgaben rechtfertigen.
Gerade deshalb braucht es Transparenz darüber, warum sich Kosten verändern. Erst die Trennung zwischen ursprünglicher Kalkulation, späteren Leistungsänderungen, eingetretenen Risiken und vermeidbaren Planungsfehlern erlaubt eine belastbare Bewertung.
Die teuersten Abweichungen werden häufig früh angelegt
In der öffentlichen Wahrnehmung entstehen Kostenprobleme meist während der Umsetzung: Nachträge werden bekannt, Termine verschieben sich, zusätzliche Mittel werden benötigt. Die wirtschaftlichen Ursachen können jedoch wesentlich früher liegen.
Aus dem industriellen Projektgeschäft ist ein grundlegender Zusammenhang bekannt: Die wirtschaftliche Qualität eines Projekts wird zu einem erheblichen Teil festgelegt, bevor die eigentliche Umsetzung beginnt. In dieser Phase werden Leistungsumfang, Mengen, technische Anforderungen, Schnittstellen, Termine und Risiken definiert. Die Unsicherheit ist noch hoch, gleichzeitig können Annahmen vergleichsweise einfach korrigiert werden. Später kehrt sich dieses Verhältnis um: Das Projekt ist konkreter, Änderungen werden aber teurer.
Auch empirisch spielt Zeit eine Rolle. Eine internationale Untersuchung von 258 Verkehrsprojekten fand einen starken Zusammenhang zwischen der Länge der Umsetzungsphase und Kostensteigerungen. Verzögerungen sind damit nicht nur ein Terminproblem, sondern ein Kostenrisiko.
Eine belastbare Kalkulation ist deshalb mehr als die Summe erwarteter Ausgaben. Sie ist ein Modell des zukünftigen Projekts. Sind Mengen unvollständig, Schnittstellen ungeklärt oder Annahmen zu optimistisch, bildet das beschlossene Budget die spätere Realität nur unzureichend ab.
Vor der Freigabe braucht die Kalkulation einen Belastungstest
Für größere öffentliche Investitionsvorhaben wäre deshalb ein systematischer Kalkulations- und Risikocheck vor wesentlichen Freigabeentscheidungen sinnvoll. Gemeint ist keine zusätzliche Genehmigungsschleife, sondern eine strukturierte fachübergreifende Prüfung.
Planung, Technik, Beschaffung, Projektsteuerung, Finanzen und spätere Nutzer sollten gemeinsam prüfen: Ist der Leistungsumfang vollständig beschrieben? Ist das Mengengerüst plausibel? Welche Annahmen liegen der Kalkulation zugrunde? Welche Schnittstellen sind noch offen? Welche Preis-, Termin- und Umsetzungsrisiken bestehen? Wer ist für die Klärung verantwortlich?
Im industriellen Projektgeschäft haben solche gemeinsamen Durchsprachen einen einfachen Vorteil: Unterschiedliche Funktionen sehen unterschiedliche Risiken. Was innerhalb einer Fachdisziplin plausibel erscheint, kann aus Sicht einer anderen Funktion eine Lücke enthalten. Der Wert liegt weniger in einem neuen Rechenverfahren als in der organisierten Konfrontation unterschiedlicher Perspektiven.
Bei öffentlichen Projekten hätte ein solcher Belastungstest noch eine zweite Funktion: Er wäre ein institutionelles Gegengewicht zu Überoptimismus und zum möglichen Druck, ein Vorhaben in der Entscheidungsphase besonders günstig erscheinen zu lassen.
Risiken gehören vor Projektbeginn sichtbar gemacht
Großprojekte enthalten Unsicherheit. Niemand kann verlangen, dass eine frühe Kalkulation den späteren Endpreis exakt vorhersagt. Problematisch wird Unsicherheit dort, wo erkennbare Risiken im Ausgangsbudget nicht transparent werden.
Ein belastbares Investitionsbudget sollte deshalb zwischen kalkulierten Leistungen, identifizierten Risiken und noch offenen Annahmen unterscheiden. Risiken brauchen Bewertung und Verantwortlichkeit. Offene Annahmen brauchen einen Termin zur Klärung. Änderungen des Leistungsumfangs müssen mit ihrer Kostenwirkung sichtbar bleiben.
Damit verändert sich die Steuerungslogik. Nach einer Überschreitung wird nicht erst rekonstruiert, weshalb das Budget nicht gehalten werden konnte. Bereits bei der Freigabe ist dokumentiert, unter welchen Voraussetzungen die Kalkulation belastbar war.
Das verhindert keine Inflation, keinen Fachkräftemangel und keine unerwarteten technischen Probleme. Es macht aber sichtbar, welcher Teil einer späteren Kostenentwicklung tatsächlich unvorhersehbar war – und welcher Teil bereits früher hätte erkannt werden können.
Die Investitionsoffensive braucht eine zweite Kennzahl
Neben Mittelabfluss und gesellschaftlicher Wirkung sollte bei großen Vorhaben auch die wirtschaftliche Projektqualität systematisch beobachtet werden. Dafür braucht es keine komplizierte neue Kennzahlenwelt. Schon wenige Größen wären aufschlussreich: Ausgangskalkulation, genehmigte Leistungsänderungen, realisierte Risiken und tatsächliche Endkosten.
So würde aus einer Budgetabweichung eine steuerbare Information. Gleichzeitig ließe sich vermeiden, Projektverantwortliche für Kostensteigerungen verantwortlich zu machen, die auf politisch gewollte Leistungsänderungen oder tatsächlich nicht vorhersehbare Ereignisse zurückzuführen sind.
Gerade diese Differenzierung stärkt Verantwortlichkeit: Nicht jede Abweichung ist ein Fehler. Aber jede größere Abweichung sollte erklärbar sein.
Nicht 500 Milliarden ausgeben, sondern 500 Milliarden wirken lassen
Das Sondervermögen löst ein zentrales Problem: Deutschland verfügt über zusätzliche Finanzierungsmöglichkeiten für dringend notwendige Investitionen. Es löst aber nicht automatisch das Umsetzungsproblem.
Planungs- und Vergabebeschleunigung bleiben wichtig. Doch Geschwindigkeit allein genügt nicht. Ein Projekt, das schneller startet, aber auf einer unvollständigen Kalkulation beruht, kann später umso teurer werden. Deshalb sollte die wirtschaftspolitische Leitfrage lauten: Wie viel funktionsfähige Infrastruktur erhalten wir für die eingesetzten Mittel? Die Antwort entscheidet sich nicht erst auf der Baustelle. Sie beginnt bei der Definition des Projekts, seinen Mengen, Annahmen und Risiken. Wer 500 Milliarden Euro möglichst wirksam investieren will, muss deshalb beides gleichzeitig organisieren: Tempo und wirtschaftliche Qualität.
Der finanzielle Spielraum ist geschaffen. Jetzt kommt es darauf an, aus Geld tatsächlich Infrastruktur zu machen.
Zum Autor:
Carsten Knappe-Finger ist Diplom-Betriebswirt und Six Sigma Black Belt. Er war über drei Jahrzehnte in Großunternehmen des Maschinen- und Anlagenbaus tätig, unter anderem in Kalkulation, Proposal Management, Business Excellence und Produktivitätsmanagement. Seine Veröffentlichungen befassen sich mit Kalkulationsmanagement, Controlling und der frühen Vermeidung von Abweichungen.
