Der Konflikt um den Staatshaushalt Italiens zwischen der italienischen Regierung und der EU-Kommission geht in die nächste Runde. Gestern empfahl die Kommission die Einleitung eines Defizitverfahrens aufgrund von Verletzungen der EU-Budgetregeln. Der Hintergrund ist, dass die EU-Kommission die Pläne der italienischen Regierung für Steuersenkungen und steigende Staatsausgaben ablehnt.
Für das Jahr 2019 erwartet die EU-Kommission auf Basis ihrer aktuellen makroökonomischen Prognose, dass das italienische Budgetdefizit mit 2,5% bereits höher sein wird, als sie dies im Rahmen des mittelfristigen italienischen Budgetpfads zu akzeptieren bereit ist. Das Budgetdefizit des italienischen Staates wird derzeit für das Jahr 2020 auf 3,5% des BIP prognostiziert, was über der 3%-Grenze der EU-Fiskalregeln läge. Die öffentliche Schuldenquote bleibt – auch vor dem Hintergrund erheblicher Konsolidierungsanstrengungen in den vergangenen Jahren – wegen äußerst geringer wirtschaftlicher Wachstumsraten anhaltend sehr hoch und wird Ende 2019 wohl bei über 130% des BIP liegen.
Die öffentliche Berichterstattung über das italienische Budget fokussiert sehr stark auf die Staatsverschuldung. Ein zentraler Aspekt findet dabei bislang zu wenig Beachtung, obwohl er von großer Bedeutung ist: Die ablehnende Haltung der Kommission gegenüber den Steuer- und Ausgabenplänen der italienischen Regierung fußt maßgeblich auf einer technokratischen Einschätzung der aktuellen Lage der italienischen Wirtschaft. Denn ExpertInnen der EU-Kommission schätzen auf Basis von Modellberechnungen, dass die italienische Wirtschaft im Moment nur minimal unterausgelastet sei: Für die Jahre 2019 und 2020 schätzt die EU-Kommission eine sogenannte „Outputlücke“ von -0,3% bzw. -0,1% des BIP. Damit bestünde auch kein Spielraum, um über expansive Wirtschaftspolitik Wachstum und Beschäftigung in Italien anzukurbeln, ohne dadurch einen „überhitzenden“ Arbeitsmarkt und steigende Inflation zu riskieren. Auch in ihren gestern veröffentlichten Empfehlungen bezieht sich die EU-Kommission explizit auf Einschätzungen, die auf der Outputlücke beruhen.
Was ist die Lage der italienischen Wirtschaft?
Die Outputlücke ist ein ökonomisches Konzept, das – theoretisch – Auskunft darüber gibt, wo sich eine Volkswirtschaft im Konjunkturzyklus befindet. Sie misst, wie weit das reale Bruttoinlandsprodukt über oder unter dem Produktionspotenzial liegt, das bei „Normalauslastung“ der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital und damit ausbleibendem Aufwärtsdruck auf die Inflation erreichbar wäre.
Die EU-Kommission schätzt nun die Outputlücke Italiens für die Jahre 2019 und 2020 wie erwähnt auf lediglich -0,3% bzw. -0,1% des BIP. Das bedeutet: Die Kommission geht davon aus, dass die italienische Wirtschaft nur minimal weniger produziert, als sie bei „Normalauslastung“ der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital zu produzieren in der Lage wäre. In dieser Logik besteht somit kein Spielraum, über expansive Wirtschaftspolitik Wachstum und Beschäftigung anzukurbeln, ohne dadurch eine „Überhitzung“ des Arbeitsmarktes und steigende Inflation zu riskieren. Erst eine höhere negative Outputlücke – bspw. von -2% oder mehr – würde klar anzeigen, dass die italienische Wirtschaft weiterhin erheblich unterausgelastet ist, wobei expansive, das heißt nachfragestimulierende wirtschaftspolitische Maßnahmen dazu beitragen könnten, die Lücke wieder zu schließen.
Die Einschätzungen der Kommission sind schon auf den ersten Blick einigermaßen erstaunlich: Immerhin geht die Kommission aktuell selbst davon aus, dass die Arbeitslosenquote in Italien am Ende des Jahres 2019 weiterhin 10,9% betragen wird, während sich die italienische Wirtschaft angesichts äußerst geringer Wachstumsraten bei gleichzeitig hoher Schuldenbelastung quasi in einer Dauerkrise befindet, was auch zu einer problematisch niedrigen Inflationsrate von zuletzt nur rund 1% beiträgt. Die Jugendarbeitslosenquote liegt in Italien weiterhin bei über 30%.
Unter anderem wegen solcher merkwürdigen Einschätzungen haben die renommierten Ökonomen Robin Brooks und Adam Tooze jüngst eine Kampagne gegen den „Outputlücken-Nonsense“ lanciert. Sie kritisieren, dass die zugrundeliegenden Outputlücken-Schätzungen für viele Länder wie Italien unplausibel seien und angesichts der bestehenden Unterauslastung eine zu restriktive Wirtschaftspolitik förderten.
Da Brooks und Tooze ihre Kritik unter anderem mit zwei Studien begründen, die ich gemeinsam mit Jakob Kapeller und Jakob Huber verfasst habe, ist es wenig überraschend, dass ich ihre inhaltlichen Punkte teile und ihre Aufklärungskampagne unterstütze. Allerdings halte ich es nicht nur angesichts der erneuten Eskalation um das italienische Budget für notwendig und angebracht, die Kritik am Outputlücken-Konzept noch weiter auszuführen und anhand eines konkreten Fallbeispiels zu begründen; denn diese scheinbar technische Frage hat auch für die wirtschaftspolitische Ausrichtung anderer Eurozonen-Länder große Relevanz.
Die Relevanz der Outputlücke im EU-Fiskalregelwerk
In dem seit Sommer 2018 bestehenden italienischen Budgetkonflikt spielt das Konzept der Outputlücke vordergründig keine Rolle – tatsächlich ist es jedoch von erheblicher Bedeutung: Denn die Outputlücke macht den technischen Kern der europäischen Budgetregeln aus, und ihre Schätzung hat direkten Einfluss auf den fiskalpolitischen Spielraum des jeweiligen EU-Mitgliedstaates im Rahmen des europäischen Budgetregelwerkes: Die mittelfristigen Budgetziele in den europäischen Fiskalregeln beziehen sich auf das „strukturelle Defizit“, dessen Höhe direkt von der Outputlücke abhängt.
Das „strukturelle Defizit“ wiederum ist – theoretisch – jener Teil des tatsächlichen Budgetdefizits, der die langfristige Schuldentragfähigkeit belastet, da es nicht auf konjunkturelle Schwankungen zurückzuführen ist. Im Kern sehen die EU-Budgetregeln ein maximales jährliches „strukturelles“ Budgetdefizit von 0,5% des BIP vor (bei einigen Ausnahmen und Zusatzbestimmungen), wobei dieses grundsätzliche Defizitziel im Rahmen sogenannter „Schuldenbremsen“ auch in der nationalen Gesetzgebung zahlreicher EU-Mitgliedstaaten, darunter in Deutschland, verankert ist.
Bei einer Verletzung von Budgetzielen, die auf dem „strukturellen“ Defizit beruhen, muss die betroffene Regierung Sparmaßnahmen (das heißt Steuererhöhungen und/oder Ausgabenkürzungen) ergreifen, um das überschüssige Defizit abzubauen. Die grundsätzliche Idee dabei ist: Konjunkturelle Auf- und Abschwünge wirken sich auf Staatseinnahmen und Staatsausgaben aus, was jedoch nur temporäre Effekte auf den Staatshaushalt nach sich zieht und deshalb aus dem Budgetdefizit herausgerechnet werden sollte, um einen klareren – „strukturellen“ – Blick auf die Staatsfinanzen zu bekommen. In ihrem gestern veröffentlichten Bericht zu Italien empfiehlt die EU-Kommission der italienischen Regierung explizit Sparmaßnahmen zu ergreifen, weil die aktuellen Budgetpläne der italienischen Regierung eine Verfehlung der mittelfristigen „strukturellen“ Defizitziele mit sich brächten.
Wird eine hohe negative Outputlücke geschätzt (die erhebliche Unterauslastung der Produktionsfaktoren anzeigt, wie etwa im Rahmen einer Rezession), dann ist nur ein kleiner Teil des tatsächlichen Budgetdefizits „struktureller“ Natur – und die betroffene Regierung müsste dementsprechend kaum Sparmaßnahmen ergreifen, um ihre mittelfristigen Budgetziele im Sinne der EU-Budgetregeln zu erreichen. Ist die Outputlücke nur gering, ist hingegen ein Großteil des Budgetdefizits laut Kommissionsmethode als „strukturell“ zu betrachten und damit von besonderer Relevanz für die mittelfristigen Budgetziele.
